农业基础设施投资的PPP模式:问题、框架与路径

农业基础设施是农业生产必须具备的公共基础条件，包括农田基础设施、灾害防控设施、推广与培训服务设施、农业生产配套设施、市场信息与流通设施等， 主要由政府供给。按照公共程度的差异，可将农业基础设施划分为三类：一是作为纯公共产品的农业基础设施，无消费上的竞争性和排他性，如田间水利设施、农业信息基础设施、防汛抗旱设施等；二是作为准公共产品的农业基础设施，消费上存在一定排他性和竞争性，如田间道路、大型农业机械、农技推广等；三是作为私人产品的农业基础设施，消费上存在排他性和竞争性，如加工储运设 施、中小型农机设备、农产品批发市场等。

PPP 模式是政府与社会资本的一种合作关系，主要有四个特点：一是公共目的，旨在解决公共产品和服务的提供及效率问题；二是伙伴关系，各参与主体基于平等协商的原则展开合作并建立相应的法律关系；三是利益共享，各参与主体共享公共投资项目的利润，确保公共产品和服务提供的有效性且避免投资方无法享受回报；四是风险分 担，各 参 与 主 体 实 行 权 责 统 一，既共享利益，又共同分担法律、政策、财务、投资等风险。中国改革开放以后，PPP模式被逐步推行。1984年～2014年，中国PPP项目可能达到约7000～8000个。

1、周期长、利润低与风险高

农业基础设施PPP项目涉及范围广、协同要求高、基础条件差，加之相关技术更新换代速度加快，导致资金需求量大、投资与建设周期。在PPP项目的前期建设阶段，各参与主体需要大量融资，却面临较大瓶颈。风险与收益的矛盾，削弱社会资本乃至地方政府参与农业基础设施投资的积极性，导致相关PPP项目缺乏应有的吸引力。

2、参与主体的准入门槛模糊

在西方国家，PPP模式被理解为公共部门与私人部门建立的合作关系，因而政府的合作对象一般为私人企业，实质上是“ 公—私”合作。相较而言，我国推行的 PPP模式则是“ 政府—社会资本”合作，强调政府负责公共基础设施和服务的价格与质量监管，而大部分的公共基础设施设计、建设、运营和维护工作则由社会资本负责。其中，对“政府”（ 即实施主体）和“社会资本”的理解尤为关键。我国的PPP模式 虽 存 在“ 公——公”、“公—私”合作两种形式，但“公”是否可为行业运营公司仍需进一步明确。此外,在农业领域稳妥采用 PPP 模式已成政策共识，但并未制定出统一的实施管理办法，对社会资本的资质、技术、经验、财务和信用等未做相关细致要求。

３、政府相关政策的不确定性

农业基础设施建设是一项系统工程，其投资是一个长期过程，需要一系列的配套政策。2016年，国务院办公厅发布的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出：创新政府涉农资金使用和管理方式，研究通过PPP等方式带动社会资本投向农村产业融合领域。但目前，运用 PPP 模式推进农业基础设施投资，仍处于政策研究和稳妥推进阶段，并未明确区分各类农业基础设施的具体PPP实现形式。

在此背景下，政府若过度强调对作为纯公共产品和准公共产品的农业基础设施投资采取资产剥离形式即“建造—拥有—运营”（ Build－Own－Operate，BOO），甚至允许社会资本将这些设施通过交换获得价值回报，可能影响对农村基本经营制度的坚持完善，难以确保农业基础设施服务质量；政府若不转变传统的政府采购思维模式，或者强调参加PPP项目特别是特许经营中“建 造—运 营—移 交” （ Build-Operate-Transfer，BOT）的社会资本必须把所有股权抵押给政府，则会挫伤社会资本的投资积极性。并且，一些地方政府仍按照基本投资回报率、融资成本等硬性指标判断 PPP项目，易忽视农业基础设施投资的特点及其在农业技术革新、生态环境优化等方面的正外部效应，从而 削 弱 推 进 相 关 PPP 项 目的动力。此外，政府财政投入不足、城乡与区域投资结构不合理、金融体系不完善导致信贷资金投入不足、部分企业诚信缺失、农民购买力有限等问题，都会制约运用 PPP模式推进农业基础设施有效投资。

(1) 稳妥有序原则。在社会主义市场经济条件下， 并非所有农业基础 设 施 都 适合PPP模式的所有形式。因此，应发挥好政府与市场作用，注重稳妥有序地运用农业基础设施投资PPP模式的外包合同、特许经营等形式，既巩固农村公有制经济的主体地位，又活跃农村市场，避免西方国家运用PPP模式所出现的问题。

(2)利益协调原则。农业基础设施投资的PPP模式涉及实施主体、社会资本、农民等多个利益主体。应注重各利益主体之间的利益协调，确保农民既有利益与未来发展的权益不受损失、政府建设农业基础设施的目标不打折扣、新进社会资本 有合理利润，实现各利益主体的共赢。

(3)智慧管理原则。在PPP模式下，市场信息的不确定性、政府信息公开不足等，会加大社会资本参与 农业基础设施投资的风险；脱离地区实际、忽视农民对农业基础设施建设的现实需求，会影响农民使用设施的积极性、降低设施使用效率；社会资本在利润驱动下降低农业基础设施建设质量,会影响设施服务质量，损害 公共利益。 鉴于此，应加强各参与主体的信息交流和项目过程管理。在信息技术快速发展背景下，可以开展智慧管理，建立大数据平台，对各参与主体表达利 益 诉求、参与投资、运用农业基础设施等信息数据进行系统挖掘、积累整合、智能分析并合理反馈给相应主体，消除各参与主体间的 “ 信息孤岛”和项目过程监管的盲区，进而提高投资主体决策的科学性和确保 PPP项目的运行效能。

1、完善风险防范机制

PPP模式的核心是把特定风险分配给善于管理此风险的参与主体。在农业基础设施投资 PPP模式中， 主要面临融资风险、 建设风险、运营风险、市场风险 等。 对 此， 应完善相关风险防范机制，按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控等原则合理分配项目风险，以最优的方式维护好参与各方的利益。

第一，重点防范融资风险。深化金融体制改革，让社会资本因参与 PPP 项目而享受社会融资的相关优惠政策和能够依法、合理利用农村金融资源，拓宽相关社会资本的融资渠道；积极推进经济体量大、抗风险能力强、有相关资质的国有企业参与 PPP 项目，减小因社会资本的资金链断裂而造成的项目中断风险。

第二，通过明晰主体责任防范风险。明确各项风险的承担责任，由实施主体承担法律、政策、最低需求等风险，由社会资本承担项目设计、建设、运营、维护、财务等商业风险，由实施主体与社会资本合理分担因干旱、洪涝、地震等不可抗力所带来的风险，促使相关主体为保障自身权益而合理论证、高效参与项目，从而推进相关技术、管理创新和增强项目投资的正外部效应。

第三，通过法律手段防范风险。加快PPP法律法规体系建设，制定统一的、基础性的、规范性的PPP法律体系，明确参与主体权责、项目实施程序、收费标准要求等，加强对参与主体随意改变项目实施行为的制度约束，既防止国有或集体资产流失、公共利益受损，又保障社会资本参与项目的合法利益。

2、明确市场准入门槛

坚持市场化改革取向与维护农民利益并重，根据农村地区环境、农业基础设施类型、农民客观诉求等状况，合理设置农业基础设施投资 PPP 模式的市场准入门槛。

第一，鼓励具备一定投资及抗风险能力的市场主体平等参与 PPP 项目竞争。在我国，符合条件的国有企业、民营企业、混合所有制企业等各类 型企业均可以作为社会资本参 与 PPP模式。因此，不能完全套用西方的 PPP 模 式，不能因国有企业、国有控股的混合所有制企业等公有制经济主体不符合“ 私” （ Private），而 将它们拒之于项目之外；也不能主观地设置苛刻门槛，将符合农业基础设施投资条件的非公有经济主体拒之于项目之外。

第二，结合农业基础设施的类型及其投资特点，实事求是地设置社会资本的准入要求。作为纯公共产品的农业基础设施不容易排除他人 “ 搭便车”，可更多采取购 买 服 务 的 形 式，适 当 鼓 励 与政府债务脱钩 的 公 有 制 经 济 主 体 参 与 相 关 PPP 项目；作为准公共产品的农业基础设施兼具一定竞争性和公益性、作为私人产品的农业基础设施具有竞争性，可采取购买服务、特许经营形式，其中作为私人产品的农业基础设施还可以稳妥选用 ＢＯＯ 形式，并可吸引 和鼓励各类社会资本参与相关 PPP项目。第三，探索制定农业基础设施 PPP 模式的行业标准、合同指南和管理细则，因地制宜对社会资本的 专 业 资 质、技术水平、管理经验、财务实力、信用状况、基本抗风险能力等进行细致规定，提高项目融资和运营效率。

3、优化政府政策供给

坚持稳妥有序推进农业基础设施投资的 PPP模式，探索优化政府相关政策供给。

第一，优化参与农业基础设施投资 PPP 项目的实施主体。探索将推进农业基础设施投资 PPP 工作纳入到投融资体制改革绩 效 考 核 和 推 进 农 业 现 代 化 建 设 绩 效 考核。并且，建立相关部委之间、地方政府及各行业主管部门之间的联席会议机制，促进它们在融资效率与投资回报机制论证、监督管理、信息公开等方面加强协调配合，确保相关配套政策的统一性、连续性，降低项目的政策风险。

第二，在特定地区开展 PPP项目试点。农业基础设施投资 PPP 项目的先行试点并取得成功，有利于形成示范效应，增强实施主体信心和激励更多社会资本参与相关项目。在我国，中西部地区农业生产力水平较低，农业基础设施投资的需求量较大，因而可以先行在中西部特定地区开展农业基础设施投资 PPP项目试点，并给予参与社会资本以政策倾斜，既满足这些地区的农业基础设施资金需求，又为在全国推广相关政策提供经验借鉴和教训警示。

第三，加强制度机制建设。以法律法规、行业制度等形式确定农业基础设施投资 PPP 模式的运行机制，完善该模式中政府与社会资本、社会资本与农民的利益协调、争端解决机制，畅通该模式中农民的利益诉求表达机制，制定不适用于该模式的农业基础设施投资领域清单，提供明确的外部环境对投资影响后的特殊做法，为PPP项目运行提供稳定的制度环境。

来源：农村经济

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