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崔志娟，北京国家会计学院教授，硕士生导师，北京大学博士后，中国注册会计师，中国会计学会高级会员，中国成本研究会理事，第三届企业内部控制标准委员会咨询专家，《南开管理评论》匿名审稿人，财政部PPP项目评审专家，国开行专家委PPP专家，交通部交通科学研究院PPP专家。禹城市挂职副市长、山东、河南多地经济发展顾问。
《政府和社会资本合作（PPP）模式实战操作高级研修班》责任教授，主持《广东佛山地铁2号线PPP项目》咨询等工作，主持《安顺市新型城镇化PPP模式研究》委托课题，受邀河北、四川、新疆、河南、山东等地进行《政府与社会资本合作模式》专题讲座与PPP项目操作指导工作。指导山东禹城市城乡教育综合发展项目被山东省作为公益类项目的“禹城经验”予以推广。
主持或参与国家级、省部级课题十余项，在《会计研究》、《南开管理评论》、《经济与管理研究》等期刊发表论文30余篇。
《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》征求意见稿共七章五十条款。涉及到总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则。
从该条例的征求意见稿内容看，解决了当前政府和社会资本合作实践中的诸多问题，条例的亮点体现在：
1.从条例名称《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》及其使用来看，全文都用“政府和社会资本合作模式”，未使用PPP字眼，体现了中国概念应用。
2.政府和社会资本合作的概念与适用条件。第二条第一款提出“基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。”该款概念明确了以下几点：一是政府和社会资本合作的对象是基础设施和公共服务，明确了该公共服务的特点是基于公共基础设施上的服务，既不是设施本身，也不是传统的服务。二是明确了选择社会资本方式必须是竞争性的，以体现市场功能。三是明确了政府和社会资本合作的内容是项目的投资、建设和运营，体现了全生命周期和供应链的理念。四是明确了交易对价的资金来源是使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式，体现了项目收益来源的多元化。第三条规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等。划清了适宜于政府和社会资本合作项目的范围，避免政府和社会资本合作项目的泛化，并提出合作项目指导目录的建立，以确定其合作边界。
3.第四条“……投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施”给出了配套支持政策方向，以解决目前实践中面临的诸多问题和瓶颈。
4.第六条提出“各种所有制形式的社会资本方依法平等参与……”明确社会资本为各种所有制形式的中国特色，既没有排除央企和国企，也没有忽视对民营企业的保护，体现了PPP的本质是降本增效，而非单纯的融资行为。符合中国PPP市场特点。
5.第七条“国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督”和第八条“县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调”突出了政府部门之间的协调性和上下级政府部门的职责分工，利于部门政策的协调性和政策落实的可行性。
6.第九条对于项目的发起提到“公民、法人和其他组织可以就基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式向有关主管部门提出建议。”扩大了项目发起主体的范围，特别是公民和法人的参与，体现了公共服务的需求导向。
7.第十条实施方案的拟定强调规范和主管部门的作用，回归了项目的属性管理并突出了项目操作的严谨性。此外，将“有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。”并将此条款作为必备条件，强调征求潜在社会资本方的意见，体现的社会资本运营的理念。
8.第十一条“涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。”明确了进行财政承受能力评估的前提条件，特别是对政府分担事项的财政支出事项的明确，确立了使用者付费项目必须进行财政承受能力评估的依据。“或者作出不采用政府和社会资本合作模式的决定”体现了政府投资项目并非一定需要采用PPP模式。
9.第十二条规范合作项目实施方案的审核和公布。强调了项目实施方案的联合评审和政府审核职责。
10.项目实施的第十三条和十四条，强调了社会资本选择的方式和范围，突出了社会资本的平等性，强调设立项目公司，以便隔离与政府和社会资本的风险。
11.第十六条“……一般不低于10年，最长不超过30年”，强调合作时间在10年和30年之间，体现了PPP项目的运营特色。
12..第十六条的三个不得约定，体现了引入社会资本要求其“投资+运营”的服务特色，而非单纯的投资行为，即不确保政府兜底亏损和保底收益以及融资担保，保证了合作中的运营风险和融资风险的有效转移。
13.第二十四条“……社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。”给出了两标并一标的前提条件，简化了操作流程。
14.第二十七条中明确了协议变更和协议提前终止的情况，强调协议变更需地方政府批准才能签订补充协议。协议提前终止的情形包括协议约定、不可抗力、社会资本违约、征用。
15.第二十八条“因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿。”明确了社会资本在资产使用中对资产维护保养职责。
16.在监督管理部分主要强调了信息公开和诚信机制，包括项目政务信息向社会公开和社会资本投资建设运营信息向政府公开，第三十一条“社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。”第三十三条“除涉及国家秘密、商业秘密外，政府有关部门应当依法公开合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等信息。”第三十五条“政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。”
17.明确了争议解决的方式：协商、仲裁、诉讼等，体现了双方民事法律主体身份。
意见稿除了以上亮点之外，还有一些地方需要进一步明确。
1. 项目收益的资金来源要明确。第二条提到“通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动”，“政府提供补助”概念易导致PPP操作中出现误解，误认为是政府对项目的资金支持，是一种免税的政府行为。政府提供补助本意是一种使用者付费和政府付费的混合付费模式，条例用语尽可能准确，建议采用“使用者和政府混合付费方式”，以体现政府资金和使用者资金的同等功能。此外，建议项目资金来源中增加“资源性开发收益资金”，特别随着网络化、智能化、平台化的发展，PPP项目已经突破了公共基础设施范围，体现出公共基础设施和公共服务的混合特质，项目运营公共资源的过程中，信息资源的价值和作用不容忽视，特别是公共服务和政务信息资源的形成，会创造大量的信息资源收益。明确信息资源的价值，可以避免项目采购对带有信息资源价值项目“低价中标”的误解。建议第二天修改为：“通过使用者付费、政府付费、使用者和政府混合付费、信息资源开发收益等方式获得合理收益的活动”
2. 第二条提到“国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施”，目前在实际操作中影响项目执行及效果的关键是土地问题，土地合作期限与使用期限不匹配以及有些项目过高的土地费用，会降低项目的可融资性，如合作期限20年缴纳了50年的土地出让金，这就会造成土地费用占投资额的比重过高。建议在条例等法律层面确定“土地的出让费用与其合作期限相匹配，土地出让费用不得超过项目投资额一定比例（比例由专家们提供建议）”。
3. 第九条“在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目”，虽然提到开展前期论证的事项，但实践中常常出现开展前期论证不充分以及前期论证什么不明确问题。建议在条例中要明确组织开展前期论证的内容，如立项、环评等。以便明确PPP操作流程和环节，避免先开展PPP论证，再有项目立项问题。
4. 第十三条“通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方”，这里没有提到目前常用的竞争性磋商方式，而竞争性磋商又是一些经济参数无法明确，项目复杂情况下常用的方式，建议在条款中明确竞争性磋商方式的使用。
5. 第三十一条“社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息”，明确了对社会资本方提供信息的要求，目前由于各地推出的PPP项目比较多，建议利用信息平台进行实时监督会更佳，即增加“地方政府应当建立PPP项目专门信息数据平台，社会资本方通过信息数据平台实时提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息”
《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见
为了增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，现将国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在2017年8月22日前，通过以下三种方式提出意见：
一、登陆中国政府法制信息网（http://www.chinalaw.gov.cn） ,进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。
二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例征求意见”字样。
三、通过电子邮件方式将意见发送至：zfhshzbhztl@chinalaw. gov.cn。
国务院法制办
2017年7月21日
关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》的说明
为落实国务院关于加快推进政府和社会资本合作立法的部署和要求，国务院法制办会同国家发展改革委、财政部，在深入开展前期论证、听取有关方面意见、进行实地调研的基础上，研究起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。现就有关问题说明如下：
一、立法的必要性
在基础设施和公共服务领域推进政府和社会资本合作，对于转变政府职能、激发市场活力、提升公共服务的质量和效率具有重要意义。近年来，我国基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作模式快速推进，成效明显。与此同时，实践中推进政府和社会资本合作模式也存在一些亟待解决的突出问题，主要是：合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范；社会资本方顾虑较多，特别是民营资本总体参与度不高；相关管理制度措施存在“政出多门”等。针对上述问题，为规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，保障公共利益和社会资本方的合法权益，提高公共服务供给的质量和效率，促进经济社会持续健康发展，有必要制定专门的行政法规。2016年7月7日国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）立法工作进度，国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
二、起草的主要思路
一是坚持问题导向。紧紧抓住政府和社会资本合作中存在的突出问题，有针对性地作出可操作性强、务实管用的制度安排，有效解决实际问题。
二是重在引导规范。充分发挥立法的引导和规范作用，把明确导向、稳定预期，规范行为、防控风险作为立法的重心，确保政府和社会资本合作积极稳妥推进，持续健康发展。
三是力求备而不繁。既要确立政府和社会资本合作各主要环节的基本制度规范，确保有所遵循，又要避免贪大求全，防止规定得过细过死，为行业和地方根据实际进行探索和改革留有空间，并发挥相关配套文件、操作指南、示范合同文本等的积极作用。
三、征求意见稿的主要内容
征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则7章，共50条。主要规定了以下内容：
（一）关于调整对象。
根据我国推进政府和社会资本合作的实际情况，并借鉴其他国家和地区PPP立法经验，征求意见稿规定：本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动（第二条第一款）。为了加强规范引导，避免政府和社会资本合作模式泛化，征求意见稿明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等，并规定国务院有关部门制定可以采用政府和社会资本合作模式的项目指导目录，并适时调整（第三条）。
（二）关于管理体制。
政府和社会资本合作涉及发展改革委、财政部以及有关行业主管部门等多个部门和地方政府的职责。征求意见稿规定：国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督；政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定（第七条第一款、第二款）。县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调；县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理（第八条）。为加强国务院层面对政府和社会资本合作工作的统筹协调，在总结地方政府建立政府和社会资本合作工作协调机制经验的基础上，征求意见稿规定：国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调解决政府和社会资本合作工作中的重大问题（第七条第三款）。
（三）关于合作项目的发起。
为保证合作项目的正确决策，为合作项目顺利实施打下良好基础，需要从源头上对合作项目的发起进行规范。对此，征求意见稿作了三个方面的规定：一是明确合作项目发起的主体和依据。规定县级以上人民政府有关主管部门根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及征求意见稿第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目（第九条第一款）。二是规范合作项目实施方案的拟订。规定对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案，合作项目实施方案应当包括合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出、合作项目期限、社会资本方回报机制、政府和社会资本方的风险分担、合作项目期限届满后项目资产的处置等内容（第十条第一款）；有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见，并从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估（第十条第二款、第十一条第一款）。三是规范合作项目实施方案的审核和公布。规定合作项目实施方案应当报经本级人民政府审核同意，并由有关主管部门向社会公布（第十二条）。
（四）关于合作项目的实施。
为严格规范合作项目的实施，征求意见稿从以下几个方面作了规定：一是规范社会资本方的选择，规定政府实施机构应当通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示（第十三条第一款）。二是规范项目合作协议，规定政府实施机构与其选定的社会资本方或者项目公司应当签订合作项目协议，并明确规定了合作项目协议应当载明的事项（第十四条、第十五条）。除法律、行政法规另有规定外，合作项目的期限一般不低于10年，最长不超过30年（第十六条）；合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保（第十八条）。三是规范项目公司活动、股权转让及项目资产的用途，规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动（第十四条第二款）；合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途，禁止以上述资产为他人提供担保（第十九条）；社会资本方在合作项目建设期内不得转让其持有的项目公司股权，合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权（第二十六条）。四是规范合作项目协议的变更和提前终止，规定项目合作期限内不得随意变更合作项目协议内容，确需变更的应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序（第二十五条）；出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行、因社会资本方严重违约危害公共利益以及依法征收、征用合作项目财产的，可以提前终止合作项目协议（第二十七条第一款）。五是规范项目资产的移交，规定合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估；因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿（第二十八条）。
征求意见稿关于合作项目实施的规定体现了两个导向：一是落实简政放权、放管结合、优化服务的要求。征求意见稿规定：对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理，对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查（第二十二条第二款）；实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供（第二十四条）。二是强调守信践诺、严格履行合作项目协议，特别是严格约束政府行为，着力消除社会资本方特别是民营资本的后顾之忧。征求意见稿在规定政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务（第二十条）的同时，针对实践中社会资本方普遍担心的能否受到公平对待、合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题，明确规定：国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与政府和社会资本合作项目；任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目（第六条）；政府实施机构应当按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准（第十三条第二款）；合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响（第二十条第二款）；对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金（第二十一条）；政府有关部门应当履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利（第二十二条第一款）；因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿（第二十七条第二款）。
（五）关于监督管理。
合作项目的实施直接关系公共利益，必须强化监督管理。对此，征求意见稿从三个方面作了规定：一是规定了县级以上人民政府有关部门的监督管理职责，包括：加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、强制性标准、技术规范情况的监督检查；定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制；建立合作项目档案；依法公开合作项目的相关信息；记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为并纳入全国统一的信用信息共享交换平台；制定并及时启动合作项目突发事件应急预案；在合作项目协议提前终止时采取有效措施，保证公共服务的正常提供，必要时临时接管合作项目。二是规定了社会资本方的相关义务，包括按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息；妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交，对政府有关部门临时接管合作项目给予必要的配合等。三是规定了社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。（第四章）
（六）关于争议解决。
根据合作项目的性质、特点，征求意见稿对合作项目争议规定了以下解决途径：一是协商解决，协商达成一致的，应当签订补充协议（第三十八条）；二是可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼（第四十条）；三是因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见（第三十九条）；四是社会资本方认为政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼（第四十一条）。为确保公共服务的持续提供，征求意见稿还规定：合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供（第四十二条）。
此外，为严格责任追究，征求意见稿还对违反本条例规定应当承担的法律责任作了明确规定。（第六章）
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