PPP十万亿盛宴开启如何让PPP与民间投资比翼齐飞


来自:中国PPP知行汇     发表于:2016-10-24 18:24:24     浏览:587次

来源:英大金融    作者:张琴琴

这边厢,PPP十万亿盛宴开启。

截至2016年7月30日,PPP全国入库项目10313个,总项目金额超12万亿元。受第三批PPP示范项目即将公布的消息影响,PPP相关概念股再度集体异动,森远股份因联合体预中标44亿元PPP项目而涨停,蒙草生态、东方园林、博世科、龙元建设等涨幅也居前。在一片沉闷的A股市场,PPP成为难得的故事素材,虽有短期波动,但投资机构依旧不改看多预期。

那边厢,民间投资断崖式下跌。

8月份,民间投资增速2.3%,与7月份-1.2%的增速相比,负转正的表象似乎稍稍给人以安慰,但较之往年民间投资10%以上的增速,当下的数据似乎还难以让人松口气。即使是这“2.3%”的增速,也有观点认为是大多流向了房地产,对实体产业的贡献究竟有多大,让人存疑。

李克强总理为此多次开会部署工作,在多个场合强调:必须认识到,民间投资总量大,对消费和就业都有很强的带动作用。这不仅关系到“稳增长”,更影响着“调结构”;不仅影响当前,还会影响未来几年的发展。必须坚持“两个毫不动摇”,促进社会投资尤其是民间投资的健康发展。

为此,国家发改委从七个方面稳定民间投资,其中一个方面就是推广PPP模式。一边是PPP的火热推广,一边是民间投资增速大幅放缓。通过PPP进一步提振民间投资热情成为“两全之举”。

国资热、民资冷

PPP,最早出现在英国,我国引进此模式后将其翻译为“政府和社会资本合作”。其中,社会资本既包括央企、国企,也包括民间资本和外资。可以说,民间资本本身就是PPP的参与方。

全国PPP综合信息平台项目库季报第3期显示,目前,105个落地示范项目中,82个已录入签约社会资本信息,包括54个单家社会资本参与项目和28个联合体(多家社会资本联合参与)项目,签约社会资本共119家,其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企(国有独资和控股企业,含海外上市国企)65家,民企占比36%,前三类非国企合计占比45%。

从项目参与数量上看,民企36%的占比差强人意,而从项目投资额上看,其观望和犹豫之态尽现。

54个单家社会资本参与项目中,民企、混合所有制、国企参与项目分别为17、4、33个,民企参与项目占比32%,前两类非国企参与项目合计占比39%;对应的项目投资额分别为224.5亿元、989.1亿元、726.2亿元,民企参与项目占比12%,前两类非国企参与项目合计占比65%。

仅从示范项目及录入的签约社会资本信息,我们看到民企参与PPP,在项目数量上占比36%,在项目投资总额上占比12%。这当然不是民间资本参与PPP项目的精确估计,但足以映出PPP项目中,“国资热、民资冷”的现实。

中国城投网首席经济学家丁伯康总结:当前我国PPP的推广现状属于“运动式”推进和粗放型实施,并带有“三高三低”现象,即地方政府对PPP模式产生的作用期望过高、央企、国企、平台的参与度过高,项目实施的综合成本过高,以及PPP的立法层级低,政府信用保障能力低和民资、外资参与投资比例低。

让社会资本特别是民间资本参与PPP,可以更好的地提升资金运营效率,有助于发挥市场在资源配置中的决定性作用。但PPP要点燃民间资本的热情,还有不少“坎”要迈。

政策要稳

除却民营企业一直以来的融资难、融资贵问题,政府信用的缺失,契约精神的缺乏,加之项目周期长,以及一些政策变化的不确定性,都是社会资本,尤其是议价能力低的民间资本难以承受的。这也是民间资本对PPP一直观望和犹豫的原因。

福建泉州刺桐大桥筹建于1994年,当时泉州只有泉州大桥一座跨越晋江的大桥,每日超负荷运行。刺桐大桥是我国第一个由民间资本建造经营的PPP项目,采取BOT模式。泉州市名流路桥投资开发股份有限公司(以下简称“名流路桥”)为刺桐大桥出资人,以出资额为限承担有限责任,以公司未来的收益和资产作为融资的基础,全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策,并根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费,直至特许经营期结束为止,运行期限30年,期间所获得的收益归名流路桥公司支配。

刺桐大桥自1996年投入运营以来,经营收益一直良好。其建设速度和质量,已经以及投融之资的创新模式成为当时的宣传典型。1997年底,厦门至泉州高速公路通车,因过桥费问题,泉州市政府不再如原计划那样支持刺桐大桥与当地高速公路的连接,后经过多次协商刺桐大桥还是连接了高速公路,但随后六座跨江大桥的兴建严重分流了刺桐大桥,且其他大桥相继取消过桥费,唯一收费的刺桐大桥处境更是尴尬,也处在舆论的漩涡中。2015年12月,泉州市政府提前收回刺桐大桥特许经营权,将刺桐大桥于2016年1月1日零时起停止收费。

刺桐大桥过桥费是名流路桥最主要的收入来源,过路费取消,名流路桥其母公司也在今年3月份刊登清算公告,名流路桥及其母公司泉州市名流实业股份有限公司(以下简称“名流实业”)也将终止营业,退出历史舞台。

财政部财政科学研究所原所长、中国PPP研究院院长贾康评价,刺桐大桥靠一个简单的红头文件就解决了一开始非常重要的契约形式的问题,没有全套的契约设计,那么以后所有的不确定性都将产生,实际上形成了本来是PPP的合作伙伴关系,但变成了一个实际上的高低不对等博弈。

杭州湾跨海大桥项目也是相似的情况。由于前期项目预期收益可观,雅戈尔、宋城集团、方太厨具、海通集团、环驰集团等17家民营企业参与其中,成为当时国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目。但后续因竞争性项目如绍兴大桥通车,实际客流量及收益远低于预期,民资纷纷撤出。

 

刺桐大桥及杭州湾跨海大桥,都是当地重点宣传的典型项目,其后来的发展却让人唏嘘。原名流路桥董事长陈庆元曾感叹,榜样的力量是无穷的,修理榜样结果是很严重的。

政府会有这些不合理的干预,主要是PPP制度的不完善,以及政府对PPP认识不足,对于自身在PPP中的定位尚未转变。政府要由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者,并严格遵守契约精神,对PPP立法最为保障。

对PPP立法最能拎清各方责任,保障各方利益。江苏省建筑市场管理协会会长汪士和就说,无论是领导的讲话也好,还是政府文件有所规定也好,都不如为PPP投资模式进行立法,用法律形式固定下来,确保投资人的回报,在全面依法治国的大环境中,让更多的社会资本放心大胆地参与到“全面建成小康社会”的事业中来。

盈利有度

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》的指引,投资空间大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目,宜采用PPP模式。

PPP项目收入来源主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等,由项目自身经营属性所决定。使用者付费是指最终由用户直接付费购买公共产品和服务,一般适用于可市场化运作,收入能覆盖成本和合理回报的项目;可行性缺口补助,是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助;而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。

当前我国的PPP项目是要满足人民群众迫切需要的公共服务,PPP的目的及收费方式就决定了它不可能是暴利项目。PPP在实施过程中,因暴利引起民愤最终项目终止的不少,因项目收益太低,民资退出的也不少。

所以盈利而非暴利是PPP的特点,对此政府部门要有把控,民企也要心中有数。

信心重塑

关于民间投资增速放缓的原因,统计局有解读,国务院也派出督导组赴各地调研个中原因,政府主导的国企投资对民营资本形成挤压效应,这一说法一度占据舆论上风。

事实是,随着改革开放的深入,简政放权为市场松绑等政策被推出,投资领域开放的深度与广度较以往更大,“挤压”一说难以成立。

当下增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期政策刺激消化期三期叠加,改革阵痛难免。一边是去产能,一边是调结构,作为民间资本主要投向的制造业,日子并不好过,制造业盈利欠佳,民间资本自然失去了投资的动力。可以说,民间投资增速放缓主要是民营企业家整体对经济发展的信心不足。

PPP项目是民间资本的去向之一。民企投资额在PPP项目中占比较低,一方面是某些项目准入门槛设置高,一方面也是民营资本本身对PPP相关政策的踟蹰。这踟蹰,说白点,就是心里没底,缺乏信心。

门槛高可以降低,信心缺失非一时一日可以补救,PPP要提振民间资本的投资热情,还需要法律制度到合同管理的全面加强,需要政府转换定位,需要民营资本提高自身的项目运营能力。

目前,我国的PPP还是要集中在基建等老百姓迫切需求的项目上来,如此大的体量,国企在资本上的优势决定了它依旧还会是主力,但十万亿的盛宴,亦应有民间资本的一份。但只要政策稳定,项目预期良好,民间资本自然会以各种形式加入其中。通过PPP吸引民间资本的加入,进而提振民间资本投资也将水到渠成。

信心有了,预期就有了,发展就不远了。


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