研讨|对PPP《条例》的几点思考

当然也应注意，《条例》属于行政立法，因此应具备法律的基本属性，如参与主体的资格、责任、权利义务等，强调顶层设计，指明方向性问题等。目前，有不少人强调“中国式PPP”的特殊性，但牛牛认为，只要是PPP，都应遵循国际公认的PPP基本规则。《条例》应充分研究提炼PPP的核心理念，解决好顶层设计的共性问题——通过《条例》的制定，明确PPP的核心原则和理念，但在实际操作层面，则鼓励创新，并为部门规章、操作指南等的制定指明方向。

《条例》中对于PPP的定义，延续了2014年我国有关部门发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中的提法，认为“政府和社会资本合作，是由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营……”

即我国采用PPP模式，引入社会资本的目的，是要由社会资本方承担项目的设计、投资、建设、运营、维护等具体工作，并着力于推动提升公共服务供给的质量和效率。

PPP模式成功运用的核心，是组建一个高质量的SPV（特殊目的机构/公司）。

规范PPP需要对其进行分类规制，否则就难以把握PPP模式的核心内涵。

至于如何进行分类，不应该按照“付费机制”的不同对PPP项目进行分类，而是应该按照PPP项目的“回报机制”和“风险分担机制”进行分类规制，将PPP项目分为特许经营和政府购买服务两种基本类型。其区别主要有：

首先，特许经营一般将市场需求风险风险转移给SPV，要求SPV承担相应的商业风险；政府购买服务项目，政府基于绩效和可用性进行付费，SPV应能提供满足公共服务产出要求的可用性公共产品，但不承担需求风险。

其次，特许经营PPP项目将核心公共服务转移给SPV；政府购买服务类PPP项目则一般不涉及核心公共服务的转移问题，SPV一般只负责基础设施的建设、运营和维护。

第三，特许经营一般由使用者付费；政府购买服务PPP项目一般由政府基于绩效和可用性付费。对于既有使用者付费也有政府付费的项目，主要基于需求风险是否转移来判断是属于特许经营还是购买服务。

理论上，基础设施建设及公共服务的提供，具体有3个基本途径：

一是由公共部门提供公共服务。在西方一些已经建立现代市场经济体系的国家，传统方式仍然是主导方式。通过公共部门治理体系的优化建设，公共部门提供公共服务可以做到高效率、低成本、公开透明、提高财政资金的使用效率。公共部门提供公共服务，也会存在各种问题，使得效率目标难以实现，即出现政府失灵的问题。因此，公共部门提供公共服务的适用领域受到限制。

二是完全市场化。对于公共部门难以有效提供公共服务的领域，一个可行的选择就是完全推向市场，进行私有化改革。由私营部门提供公共产品，这是市场经济环境下公共产品提供的重要方式。私营部门提供公共服务，会出现公益性和商业性的矛盾，出现市场失灵的情况，因此其适用范围同样受到限制。

三是公共部门与私营部门合作提供公共服务。为了解决传统的由公共部门提供公共服务模式下的政府失灵问题，以及完全由私营部门提供公共服务模式下的市场失灵问题，世界各国一直在探索如何发挥公共部门和私营部门各自的优势，建立合作伙伴关系，进行体制机制的改革创新，提升公共服务供给的质量和效率。这种探索催生了PPP模式的形成和发展，其对于推动基础设施建设领域投融资体制的改革创新发挥了重要作用。

综上所述，笔PPP模式能够通过模式创新切实提高效率、实现公平的经济社会领域。

在西方市场经济国家，通常把经济活动划分为公共部门和私人部门两个相对独立部门。而我国的情况则不同，其重要特征就是国有经济占主体地位。国有企业不属于西方市场经济国家所理解的私人部门，同时也不能完全等同于公共部门，因为其有自身盈利的要求，不可能完全追求公共利益最大化。我国的“政府和社会资本合作”，强调的是政府和各种类型的社会资本主体之间的合作，这里所言社会资本，是指包括国有企业在内的各种类型的企业。

应该看到，西方市场经济国家所推行的公共部门和私人部门合作模式，是希望建立一种能够长期可持续的合作伙伴关系，使公共部门和私人部门的双方优势都能得到发挥，这种伙伴关系能否有效发挥作用，关键在于公共部门和私人部门之间能否通过一定的模式，构建一种相互制衡、责任明晰、信息透明、监督有效的伙伴关系。

我国引入西方市场经济国家PPP模式的理念，在政府和社会资本合作模式的建立中，也应建立类似的合作伙伴关系，这就要求参与政府和社会资本合作中的社会资本投资主体，一定要具有独立性，一定能够和当地政府部门之间形成一种相互制衡和博弈的权利义务关系。从这个意义上讲，我国在推行PPP模式中，承担社会资本投资主体的企业，不应是当地政府的下属机构，也不应是当地政府能够控制的事业单位、平台公司及其他附属机构，一定是能够独立于政府部门之外的一种社会力量。也就是说，在PPP模式的框架体系下，与政府合作的社会资本，必须是与当地政府不存在资本、人事、管理等方面的控制关系，必须是独立于当地政府的一种社会力量，这是遵循PPP理念不能放弃的一个底线。