【推荐阅读】PPP再出发:“做真PPP”和“真做PPP”


来自:PPP聚焦     发表于:2016-07-06 01:28:06     浏览:351次

(本文系6月18日“PPP中心成立大会暨PPP主题研讨会”发言节选,由PPP聚焦小编搜集整理)

6月18日,在中国投资协会和上海城建投资发展有限公司共同发起的“PPP中心”成立大会上,济邦董事长张燎主持了研讨会,在圆桌讨论环节最抢眼的词就是“做真PPP”和“真做PPP”。上海市财政局涉外经济处处长刘汉勇,德勤华永会计师事务所税务及商务咨询合伙人李晓晖,浦发银行总行资产管理部副总经理杨再斌,四川大学商学院教授博士生导师陈传博士,上海建纬律师事务所曹珊律师等进行了深入而又专业的讨论,与会人士也纷纷表达了自己对“PPP再出发”的看法。下面就和小编一起来学习业内专家们的真知灼见吧。

张燎:两年高速发展之后,PPP如何再出发

在这个座谈会之前,我先简单的介绍一下我们这个座谈会的背景。PPP是最近两年来在地方债务管理,地方基建投融资,银政合作以及银行和企业合作的一个大风口。两年前,我们在学术界对PPP的研究还不多,现在各地已经纷纷成立PPP研究中心,PPP的形式可以看到变化很大,但是在变化背后也有隐忧。隐忧包括方方面面,一方面是关于政策的吐槽很多,比如政策不协调,互相打架;概念出了很多,但概念之间又有重叠。最近还有PPP的立法之争,经过媒体的放大,似乎也是让人比较头大的问题。另一方面,PPP项目给人以一种种雷声大,雨点小的感觉。官方统计将近9000个项目,约9.3万亿,但是仔细看项目的人会发现,其中大部分项目还处于早期,目前走到采购完成签约的项目,按照前三个阶段来统计的话,官方的数据是21.7%,如果是以5个阶段来统计的话,只有百分之几。作为一个PPP咨询机构,从我们微观的样本观察来看,PPP项目目前是知易行难,概念提得轰轰烈烈,实际操作起来问题很多。投资人进入后也发现,虽然PPP很热,但是值得投的不多。金融机构可能也和投资人一样这么认为,另外,业界也在呼吁金融机构能否开放一些有限追索的这样一种项目融资,让投资人更方便的为PPP项目完成融资。然而,金融机构在参与PPP项目中,也有他的困惑。

这些方方面面的现状,就让我们认命了吗?我们中国的PPP也就停留在这个水平上了吗?我觉得不一定,我们应该找到一些新的方法,推动一下行业的进步。PPP在高速狂奔了接近两年半后,如何看待PPP再出发这个话题,这就是我们这个圆桌讨论的由来。


刘汉勇:从项目源头做起,体现PPP要义

我来自政府,属于上海市财政局,我在这里更多的是纸上谈兵的思考,可能不一定非常合适,如果有问题的话请大家指正。我拿到题目的时候就在思考为何会有“再出发”这个题目,刚才张总罗列了当前的一些问题,我觉得可能这些问题最初的出发点就不一样。PPP最早发源自英国,在若干西方发达国家不断发展,英国当时出PPP时的背景,和我们现在不太一样。如果了解这段历史的人都知道,当时英国的撒切尔,美国的里根这些执政者认为基建光依靠政府是不行的,市场做的比政府好,因此需要把市场的那一套东西引进来,把原来由政府做的事情交给能够做得更好的市场来做,这是一个初衷,所以他设计了种种的模式。那我们现在的PPP给别人的印象是怎样的呢?各地的PPP风起云涌,然而更多的可能是解决一个融资的问题,之前也有嘉宾提到融资是PPP最本质的一个东西,对此我持保留意见。我觉得,政府推PPP有很多因素,融资一定不是唯一最本质的东西,所以我也借这次机会谈一谈我觉得我们的PPP丢失了一些什么东西,今后我们可以在哪些方面做的更好,作为政府我们可以怎样配合市场把这件事做的更好。

现在大家做的比较好,或者说意见比较一致的,就是解决融资问题,尤其是PPP做的比较旺的地区,这基本都是项目的基本出发点。上海其实也有同样的问题,现在上海政府所推的只有三个项目,而且三个项目走的都是特许经营权的路。本来报第三批的PPP示范项目时,我们也打算报几个,但是仔细一看,觉得还是有些尴尬,不太能通过。另一个大家做的比较好的,就是在项目过程中合理地分配风险,比如法律风险,政策风险,运营风险等。还有是在结果导向,以及绩效在考核当中的应用,大家也都能达成共识。但是在全生命周期这块,比如刚才沈总所讲的案例,在项目设计中应用物联网的思维,物联网的传感器植入,为将来的运营做服务,我觉得这实际上就是从全生命周期角度来思考,落实这件事。第二,我觉得没得到重视的就是私营部门的创新和主动性,能动性的问题,也可以说是效率的问题。去年我们组织了一个团去澳大利亚考察,有两个案例印象深刻,一个是墨尔本皇家儿童医院,你一进这个医院,你根本无法想象到,医院中还有动物园、水族馆、电影院,整个医院内闻不到任何医疗药水的味道,小孩子可以在里面随意嬉戏玩耍。这个设计的原因就是私营部门对传统医院的运营模式非常反感,他要创新,为儿童患者创造一个更好的环境。第二个案例是一个PPP的监狱的设计,他在空间布局上给犯人予以思维引导。刚入狱的犯人或者重刑犯会被放在距离监狱大门以及娱乐设施较远的地方,但是随着时间的推移和改造的进展,你的位置会离这些地方越来越近,从而达到在无形中暗示要加强改造,争取早日出狱。

最后,我从政府的角度讲一下我们有哪些考虑,虽然PPP很复杂,但是我们是不是能够在做方案的时候,在一个项目开头的时候,双方在签合同之前互相磨合的时候,考虑未来二、三十年合作的时候,能够对未来施加一些影响,从源头上按照PPP的要义,在各个环节中真正地体现出来。


李晓晖:各方面专业细致,保证PPP项目落实

前面刘处从政府的角度谈了谈PPP,那么我站在企业的角度来看一看PPP。目前无论是政府还是企业对待PPP都比较粗,这个粗可以分解成很多的问题。比如说,一个企业准备投一个标,报一个价,他在前期有没有做过财务测算,这个项目要报一个什么价才能赚钱,获得既定的回报。很多企业都说有做,但是肯定都没有仔细地去做,规范地去做。这个事就引出了我要说的话题,一个企业在做PPP项目,无论是从前期报价,到中标后和政府谈判,合作机制的建设,到最后的签约,投资架构的建立,融资模式的建立,项目公司的建立,每个阶段都需要仔细地考虑。如果项目做的很粗,这些可能不需要仔细考虑,但是我们做一个项目,有一个因素要求我们必须扎扎实实地做细,就是税务因素。在招投标的过程中,投资方究竟要交什么税,是否有一个很完整的测算。一般来说,一个项目做下来,税务成本不会低于整个项目投资额的10%,这是一个很惊人的数字,如果前期没有仔细进行测算,轻易就把数字报了出去,那么可能会影响到最终的收益。另外,在商业谈判的阶段,企业是否考虑到政府的付费方式或者补贴以怎样的方式来实现。

我举个例子,污水处理的项目,大家是否注意到增值税,当时政府给企业一年一个亿元,当时没有考虑到企业为这个项目提供的各种服务而分开付费,而是合起来一起付费。分开付费有什么好处?首先项目建起来,按照11%交增值税,接下来将污水从化工厂输送到污水处理厂,要交17%的税,但是能退70%的税,然后是服务税6%。当政府合起来一起给这笔钱的时候,就会税务会视同销售,交11%的增值税,企业就无法享受到各个环节上的抵扣的优惠,无形中增加了企业的负担。因而和政府讨论补贴机制时,也需要考虑税务方面的问题。第三个方面,就是当企业自己在设计、建立架构的时候,需要考虑以一个什么样的架构建立会对企业最有利。比如说成立投资实体时,假设设在西藏,那未来转让自己的股权时,要交的税不是25%而是9%。所以这些方面都是企业要在整个投融资过程中需要考虑的问题,税务只是其中一方面,我们所谓的PPP再出发,就是要在各方面专业细致地做好,保证PPP项目的落实。


杨再斌:“做真PPP”和“真做PPP”离不开创新融资

时间关系,接下来我简单说一下。真做PPP,我们浦发有三种模式,第一种叫PPP引导基金,当时我们落地在贵州,当时贵州省也把这个当作了标准化的案例。第二个解决方式是我来替社会资本解决融资问题。第三种是我直接当作社会资本参与到PPP中,因为我是理财,是资产管理,银行参与进来其实有很大的优势。当时我在西部参与了一个活动,一个市长对我说,政府的债务有两种,一种欠了银行的钱,必须按时还,而对于社会资本来说,叫拖欠工程款,拖几年并不用付息。

最后PPP创新模式,我们和社会资本合作参与到PPP后,等项目进入政府采购后,我可以把这个东西卖给上市公司。还有就是通过金融创新做到利益共享,风险共担,满足政府的需求。我觉得PPP出现困难了反而是好事,有了这些困难就需要解决,我们商业银行可以通过创新来一起帮忙解决这些问题,特别是资产管理这方面的创新,我们能够提供很多的帮助。


陈传:做真PPP,方能找到出路

现在的PPP中,建筑企业其实是占其中一个压倒性的主体,建筑企业除了传统的工程外,可以通过投资为自己创造项目,因而PPP对建筑公司吸引力非常大。但是很多建筑公司依然是传统观念,以施工为主,不像上海城建拥有强大的运营能力,他们在PPP项目完工后就急于退出,通过各种方式将项目转给第三方的运营商或者政府,因而他们在设计合同时会更多地考虑退出机制的设置,这样的PPP就失去了其全生命周期的特征,企业也不会在施工时为后期的运营考虑而做出一些合理的调整。这种传统建筑公司重施工,轻运营的泛建设理念很难真正地做好一个PPP项目,他们把传统建筑业的一些竞争方式拿到了PPP中,把投资回报和运营回报压到很低,从而排挤掉一些运营类的,资本类的企业,最终造成PPP项目的投资利润越来越低。而国外的一些传统建筑公司,他们已经开始运用建设与特许经营两条腿走路的模式,这对他们的业务组合可以起到非常好的优化作用,因而他们不会仅仅把目光放在施工利润上,而是做一个真正的PPP。国内的许多公司应该向这些国外的公司学习,打造自己的融资能力,运营能力,实现建设与运营的良性结合,这样才能在中国的PPP市场上找到出路,中国的PPP也会有更光明的未来。


曹珊:“做真PPP”和“真做PPP”必须把握PPP本质

另一方面是合规性,尤其是在采购过程中的合规性,比如一个项目中标了,中标时的合理利润率是7%,突然中长期贷款利率下降了,政府马上毁约,要求变成5%。这些都是我们目前做PPP的时候遇到的问题,如果要做一个真的PPP,如何解决这些问题还有一段路要走。我们都说政府要从一个实施者,变成一个监督者,我觉得还有更重要的一点,就是政府也是一个合作者,作为合作者而言,你最后也要做到依约履行。现在投资人最怕的就是这点,现在的PPP一做都是十几二十年,投资人担心十多年后发生问题怎么办,希望未来若干年后除了财政支付以外,还有资源配置,然后资源配置又变成了项目绑土地从而导致违规。因此做真PPP和真做PPP应该会是我们未来PPP最重要的两点。


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