【推荐文章】PPP项目“物有所值”评价(VFM)体系研究


来自:PPP聚焦     发表于:2017-04-20 15:17:16     浏览:375次

内容提要:自2014年国家发改委与财政部相继推动PPP模式,PPP在中国迎来一轮发展浪潮。“物有所值”评价体系是判断能否运用PPP模式的手段。因此VFM评价体系在PPP项目中得到了一定的重视与应用。但是,由于我国采用PPP模式时间较短,因此在物有所值评价体系的应用上还存在着诸多问题。本文在总结国际与我国运用物有所值评价体系现状的基础上,通过分析应用此评价体系时出现的问题,进而提出合理的解决措施,以期完善物有所值在PPP项目中的应用。

PPP模式是在20世纪末90年代兴起的,意思是政府与社会资本共同进行基础设施项目建设。近几年来,随着财政部与发改委的推动,PPP模式在我国的基础设施建设中得到应用。社会资本在项目管理、融资筹资方面有着自身的优势,利用社会资本能够分散一部分本来由政府承担的风险,提高基础设施建设项目的效率,这种做法就运用到了“物有所值”的理念ValueForMoney,简称“VFM”。当然并非所有的基础设施建设项目都适合采用PPP模式,是否能够采用,能否达到预期的效果,还需要经过一系列的估计与计算。因此我们对物有所值评价体系进行研究是有必要的。

(一)国际上PPP项目实施VMF体系的现状

PPP模式最早产生于英国,而英国早在2004年便公布了《资金价值评估指南》,提出运用资金价值或物有所值评价体系,来评价PPP项目的备选方案。国际上有些国家将物有所值评价体系包括在PPP模式之下,使之成为评判是否采取公私合营的必要评判标准。例如英国与荷兰这两个国家就将PSC评判标准作为PPP模式实施的第一步,只有在符合标准、实现了物有所值的情况下才能够以PPP模式进行基础设施建设。加拿大、爱尔兰等国也在不断地推进物有所值评价体系的建立与完善。日本除了要求必须在项目建设之前运用物有所值评价体系之外,还要求公示以实际金额或者以百分比的形式来展示物有所值的程度。澳大利亚在进行PPP项目评价时,评价如何进行基础设施建设运用的是成本分析法,之后权衡采用政府采购模式或是采用PPP模式时,是公共部门比较值法。并非国际上所有的国家都能够顺利地推行物有所值评价体系。例如,在美国多数是以州为单位,各州相对有很大的独立性,每个州在进行公私合营时做法也不尽相同。这就使得美国的物有所值评价体系没能得到顺利的推广。

(二)我国PPP项目实施VFM体系的现状

为了能够在PPP模式中顺利推行物有所值评价体系,我们在借鉴国外经验的同时立足于本国国情制定了《PPP物有所值评价指引(试行)》,并且颁布实施。至此我国的物有所值评价体系终于有了系统性的指南作为支撑。此项指南更加系统充分地对于一些具体评价指标与细则做了解释与介绍。试行指南强调了我国物有所值的评价工作应该以定性评价为主,对于定量评价没有做强制性的规定。评价指引共计四十条六章,分别是总则、评价准备、定性评价、定量评价、评价报告和信息披露、附则。

第一章总则包含了第一条至第七条,阐述了评价指南颁布的原因以及作用,评价工作应该秉持真实、客观、公开的原则。物有所值评价活动应该在项目识别或者准备阶段开展。其中,物有所值评价方法分为定性评价与定量评价,在现阶段我国的物有所值评价活动主要以定性评价为主,鼓励定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段,以及项目决策和绩效评价的参考依据。将定性评价与定量评价的结果相结合得出物有所值评价的最终判断。PPP中心应该同行业主管部门共同进行物有所值评价活动,必要的时候要借助第三方专家组的力量。

第二章评价准备包含第八条到第十条,主要阐述了在进行物有所值评价工作前应该准备的基本资料包括:(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等。在评价前还要判断是否开展定量分析评价,明确程序、指标、权重及评价标准。确定将要进行定量评价之后需明确定量评价内容、测算指标和方法,以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

第三章定性评价包含第十一条至第二十五条,介绍了六项定性指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。另外还包括补充评价指标:项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。指南规定六项主要的指标占总权重的80%,每一指标的最高比重为20%;补充指标所占权重为20%,每一补充指标的最高比重为10%。指引将评价标准分为5个等级并赋予相应分数段,要求项目本级财政部门或PPP中心会同行业主管部门对每项指标制定清晰明确的评分标准。同时指引还规定了专家组构成人员专业类别:包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。保证基本资料及时送达到专家手上,以便专家组能够充分掌握项目情况。指引还对专家组会议基本流程做了说明。

第四章定量评价包含第二十六条至第三十三条,在这一部分解释了如何进行物有所值的定量评价,对PPP值、PSC值、参照项目、建设净成本、竞争性中立调整、项目全部风险成本、政府自留风险、折现率进行了解释与规定。

第五章财务报告与信息披露包含第三十四条至第三十九条,这部分规定了在物有所值评价形成PPP项目“物有所值”结论之后,需要完成物有所值评价报告编制工作,报省级财政部门备案,并将报告电子版上传PPP综合信息平台。对报告的内容、披露时间做出了明确的规定。要求在项目期满后,项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门,将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分,对照进行统计和分析。各级财政部门(或PPP中心)应加强物有所值评价数据库的建设与对物有所值评价第三方专业机构和专家的监督管理。

第六章附则仅包含最后一条第四十条,说明指引自印发之日起施行有效期2年。国家还在不久之前颁布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金〔2015〕166号),不断地填补我国在物有所值评价体系方面的空白。

(一)折现率无法准确确定

在运用物有所值评价体系的过程中,我们会选择净现值法将未来十几年,甚至是几十年内发生的成本与所产生的各类效益进行折现。在这些过程中就不可避免地遇到一个问题:即折现率的确定。在英国推行以PSC为基准的物有所值评价体系当中,这种做法受到了很多专家学者的质疑。其中一个很重要的因素就是:折现率的确定是否恰当科学。选择了不同的折现率,就会导致我们所折现的成本和效益产生巨大的差异,有的时候差之毫厘谬之千里。根据《评价指南》的规定,我国在运用物有所值评价体系时,折现率是由省级财政部门同行业主管部门按照行业的分类制定不同的折现率与之对应,并且折现率会定期更新。但是笔者认为仅凭这些措施不足以完全应对由于折现率选择不准确所带来的风险,这是因为我们在制定折现率的时候可能有着过于乐观的假设。而在缺少历史数据的实际情况下,我们无法杜绝此类错误的发生。

(二)程序繁琐成本高

在进行物有所值评价的过程中,我们所面临的工作量非常浩大,需要投入很多的人力物力来收集数据、整理资料、进行统计计算。首先我们要将传统形式下政府采购方案的现值与采用PPP模式下方案的现值做一比较。其次,我们还要筛选不同的备选PPP方案,将各方案的每一项成本与收益都计算出来。最后计量每一种活动产生的成本与效益时,由这一活动引起的各个方面的变动都要进行评估计算。例如当我们在购买一项原材料时,不仅要考虑原材料的价格,还要考虑运费、保险费、税负,有些特殊的材料还要考虑到对自然环境对社会产生的影响。如果对所有项目都进行评估,可以想象到这项工作是多么的繁琐,成本也是极高的。

(三)无法量化成本效益

在进行物有所值评价体系的过程中,我们对每一项成本或者效益进行量化,而每一个由货币形式表现的结果都将对我们最终的估计结果产生直接的影响,左右着决策的制定。在量化进行的过程中,我们会发现有些成本与效益是很难进行准确的量化,或者说很难用货币计量。首先我们从量化成本项目进行考虑:PPP模式下的成本基本是由税负、运营成本、监督成本、市场化下的新风险等几个方面构成。在我们列举的几项成本当中,运营成本与税负相对容易进行计量,而监督成本与新风险相对就没有那么容易进行准确的量化。就政府的监督成本而言,成本的高低与政府部门内部效率的高低、各级政府相互配合程度的大小有着紧密的关联,仅以上列举的这两项就已经很难进行精确量化。还有对于环境的影响,例如在基础设施建设的过程中出现了损害自然环境的情况,这种损害可能在短期10年20年内不会对我们产生很大的影响,但是在未来可能30年后才会对我们的身体产生损伤。这种情况应该是在评估成本时所要考虑的,但是对于这种成本的估计相当困难。其次,在评估各个准备方案的过程中我们要评估每一项方案所产生的效益。由于我们进行的是基础设施建设,惠民的效果、老百姓对于这项工程的满意度就应该纳入到方案效果的估算当中。但是一个人的态度是很难用货币具体表现出来的。而这些无法量化的成本与效益就成为了我们科学精确评价PPP模式的“拦路虎”。

(四)风险数据体系不完善

在上一部分所提及的构成PPP模式下成本的几个要素,其中一个就是市场化下的新风险。风险所带来的成本取决于两个因素:风险概率、风险损失,而想要获取这两种数据是非常困难的。这主要由两方面的原因导致。首先,我国并没有一套完善可用的风险数据系统可供查询,而这一现象的产生也是由两方面的因素所导致。一是由于技术与观念的落后,导致我们没有收集以往详实的数据作为风险数据体系的支撑。二是即使有这么一系列的历史数据,我们也无法保证它们的准确性。这是因为以往有些地区为了提高自身政绩,可能会出现粉饰调整真实数据的不良行为。其次,我们在全国范围内推行PPP模式,而各个地区都有着独特的风土人情,实际情况可以说是千差万别。因此即使有这么一套风险数据体系,我们也不能保证说它适合所有地区进行风险的评估。这就使得由于市场化下的新风险带来的成本在进行评估的过程中,需要进行一定的假设,因此就会具有主观性。正是由于这种主观性的存在,导致了我们无法准确进行成本评估工作,这就有可能会造成物有所值评估的失败。

(五)历时较长数据不可靠

中国有个成语叫“夜长梦多”,意思就是时间拖得久了,后果的不确定性更大,笔者觉得放在这儿来形容时间对物有所值评价体系结果的影响是最合适不过的。有一些PPP项目的合同可能会持续50年甚至是更久,而时间越长,那些不在我们控制范围内的变化就越多,需要考虑的因素就越多,控制的难度就会加大。例如,在一个地区政府采用了PPP模式进行跨江大桥的修建。在项目投入建设之前进行了物有所值的评价分析,认为项目可行,于是投入资金建造大桥。在项目工程结束后,这座作为唯一一座跨江之桥的每日过桥量是非常庞大的。然而,大桥建成的10年内在同一条江面上又架起了其他几座大桥,而这种情况是我们在进行效益评估时没能料到的。像这种情况就会严重地扭曲我们以前的评估结果,导致当初判断与实际结果误差巨大。还有由于合同时间很长,社会资本在建设初期可能由于大的经济环境,或者政府的支持能够比较容易获得,或者是以比较低的代价得到银行的贷款。但是随着时间的推移,经济形势的改变与国家政策大方向的调整,使得企业在以后的时间里很难得到,或者是需要付出很大的代价才能够得到银行的贷款。所有的种种由于历时时间长所带来的问题都会极大地影响着现阶段我们对PPP模式下项目成本与效益评价的准确性。

(六)VFM体系不具有普遍适用性

放眼于世界各地,对于物有所值评价体系的看法可以说是褒贬不一。日本就比较乐于推行物有所值评价体系。究其原因一部分是因为物有所值评价体系的的确确有它合理科学的地方。而日本国内各种数据体系本身也比较完善,数据的真实性更高一些,对于繁琐的计算工作有着科学的方法和态度来应对。笔者认为,这是与日本这个民族文化和社会氛围相关联的。而对我国而言,笔者个人认为,由于民族社会的文化,有时我们可能更适合一种“模糊”的管理方式,所以我们常说水至清则无鱼,人至察则无徒。由于文化上的差别,我们不能说这种评价方法就是好,还要看人们的接受程度如何。所以在我们的文化背景下,可能物有所值评价体系并不能顺利地推广使用,为人所接受。

(七)缺乏对社会福利的考虑

前面我们也提及了,在评估PPP模式下基建项目的效益时,应该将社会福利与外部影响这两部分纳入其中。笔者认为,目前没有将它们纳入评估范围,一部分原因就是在物有所值的评价过程中没有与之对应的评价方法。但是如果我们在进行基础设施建设的过程中不能真正了解公众的需求、公众对于这项基础设施建设的看法,不能了解我们的建设是否真的有益于公众,不能够了解是否可达到与自然和谐发展,不了解是否有为了追逐利益的短视行为,那么我们就不能保证这项建设是成功的。

完善PPP项目VFM体系政策建议

(一)完善公平交易的市场规则

十八届三中全会提出了“要推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的市场机制建设目标,指明了市场规则的核心作用。而PPP模式下的基础设施建设项目通过新的形式引进了社会资本,运用市场机制的优胜劣汰作用,以希望最终提高项目的效益。那么我们进行物有所值的评价,也应该是基于市场环境下的制度进行。因此我们要不断完善公平交易的市场原则,夯实物有所值评价体系能够顺利推行的基础。以往我们一谈到在政府采购或者是以PPP模式进行项目建设中的公平原则,大都侧重于保证潜在供应商能够公平竞争拥有相同的参与权,而忽略了保证公平竞争的市场机制方面的建设。我们可以分别对政府与社会资本提出要求:从政府的角度来看要明确合作需求、评审标准。不允许出现无正当理由拖延接收甚至拒绝接收建设项目等等违反合同的行为,以此来保证社会资本的权利。对于社会资本而言,要建立诚信监督档案、提交准确无误的风险数据等等。

(二)完善相关规范性文件

尽管我们已经出台《PPP物有所值评价指引(试行)》,对物有所值的定性分析与定量分析做了一定的解释,包括一些应当分析的因素与因素权重。但是由于历史数据的缺乏,指南提出以定性评估为主,仅仅是鼓励各地区依照自身情况安排定量评价。并且指南中对定量评价的要求没有多大的可操作性。而指南只是财政部颁发的试行规范,并没有将其上升到法律的层次,因此就不具有强制性。所以笔者认为国家还应尽快出台更具有可操作性、更高法律层次的规范文件,使得物有所值评价体系能够有法可依。

(三)简化风险计算过程

物有所值评价体系的发展与推广是需要一个过程的,在更多规范性条例颁布出台之前,应该要循序渐进。例如风险调整的部分,在实践当中由于经验与历史数据的缺乏显得不那么具有可操作69性,那么在现阶段我们可以暂时简化一下风险计算的过程。笔者认为可以运用比率的方法,根据以往项目建设的费用,估计一个合适的风险比率计算风险调整数。就长远的发展来看,还要收集新建项目的数据,完善风险数据体系,更好地发展物有所值评价体系。

(四)重视定性弱化定量

如同在上一条措施中提到的情况,物有所值评价体系推广的初期定量评估的细则还不够完善。若是此时我们还强行推广并不完善的定量分析,那么得出结果的准确性也有待考量。因此,在推广物有所值评价体系的初期,我们可以主要推广易理解、易操作的定性分析法。政府部门可以通过组织专家学者,在对以往的建设项目进行总结的基础上,并对国际上的评价方法进行一定的改进,进行初期推广。随着推行的深入,通过总结经验继而制定出相对细致、可操作性强、更为精准的定量分析。到时候则应该形成以更加准确的定量分析为主、定性分析为辅的评价模式。

(五)定量工作视各地情况而定

由于我国幅员辽阔,各地区有着自身特有的情况,在物有所值运用的初期,无论是在政府信誉、社会资本意向、社会公众的民心民意各个方面,都需要按照自身独有的特点,进行定量工作的制定。根据各地具体风土人情制定包括风险分配与量化、竞争性中立调整、折现率的考量等等。并且不同省份地区应该收集好物有所值定量分析的数据以便日后国家数据的采集。

(六)严格执行决策

在以往的政府投资项目当中,可以发现即便是自改革开放起,我国便开始接受评估咨询的理念,但是效果并不如意。政府聘请专家进行评估咨询,对最终决策的影响有时还是比不过领导的一句话,这使得在项目决策时出现“一言堂”的现象以及“道德风险”。因此我们必须进一步完善民主机制提高项目决策的民主性。即使在物有所值评价体系推广初期,体系本身还不完善,但是要求我们必须严格执行。只有锲而不舍,不断在推行中发现并解决新的问题,物有所值评价体系才能够不断的完善,为政府决策作出科学指导。

(七)建立完善监督管理机制

建立事后监督机制是非常必要的。就PPP模式下的建设项目而言,一定要建立健全事后的监督机制,并与政府绩效考核相挂钩。事前经过科学评价论证,事中严格执行决策,事后监督检查项目是否合格,是否符合广大群众的利益与需求,做到了以上几点,才能表明真正做到了“物有所值”。正是由于把工程是否物有所值与政府绩效相挂钩,那么监督工作应当由上级主管部门来完成,也应包括社会公众的适当参加,还可跨地区组织专家组交叉检查,以免出现“自己查自己”的舞弊现象。这样就有利于政府认真对待项目建设,真正做到物有所值。综上所述,无论是出于填补这部分法律的空白,还是为了满足政府与社会资本合作的需要,财政部在此时推出“物有所值”这一理念都是非常正确恰当的。只有正确运用“物有所值”评价体系,我们才能满足大众需求。因此应该在全国各省进行有关物有所值的研讨与普及,完善评价标准,建立事前事中事后监督机制,争取使物有所值评价体系早日步入正轨。(本文原载于《财政科学》,作者陈思阳、王明吉)

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