2017年12月7日，国家发改委、水利部联合出台了《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》（以下简称《水利PPP项目操作指南》）。笔者认真研读了《水利PPP项目操作指南》，发现这份指南不简单，除了诸如不能违法违规融资、变相债等过去PPP政策文件提及的老生常谈外，本指南还有不少创新的干货。笔者总结本指南有以下五大亮点，与各位读者老爷探讨。
一、新建项目、存量项目、在建项目均可采用PPP模式
指南认为可根据PPP项目具体情况合理选择PPP实施方式，并且针对新建项目、存量项目、在建项目提出了不同的实施模式。
（一）新建项目
对新建项目，指南指出了四种可供选择的PPP实施方式。
（1）特许经营合作方式
新建项目中经济效益较好，能够通过使用者付费方式平衡建设经营成本并获取合理收益的经营性水利工程，一般采用特许经营合作方式。
（2）组合开发方式
新建项目中社会效益和生态效益显著，向社会公众提供公共服务为主的公益性水利工程，可通过与经营性较强项目组合开发、授予与项目实施相关的资源开发收益权、按流域或区域统一规划项目实施等方式，提高项目综合盈利能力，吸引社会资本参与工程建设与管护。
（3）特许经营+补助/补贴/政府参股方式
新建项目中既有显著的社会效益和生态效益，又具有一定经济效益的准公益性水利工程，可采用政府特许经营附加部分投资补助、运营补贴或直接投资参股的合作方式。
（4）模块化拆分方式
新建项目也可按照模块化设计的思路，在保持项目完整性、连续性的前提下，将主体工程、配套工程等不同建设内容划分为单独的模块，根据各模块的主要功能和投资收益水平，相应采用适宜的合作方式。
（二）存量项目
对已建成项目，可通过项目资产转让、改建、委托运营、股权合作等方式将项目资产所有权、股权、经营权、收费权等全部或部分转让给社会资本，规范有序盘活基础设施存量资产，提高项目运营管理效率和效益。实务中常常有人问TOT项目到底要怎么推进，T到底转让的是什么。本指南对这一问题进行了细化解答，TOT可以转让资产所有权、股权、经营权、收费权。上述这些权利可以全部转让，也可以部分转让。
（三）在建项目
对在建项目，也可积极探索引入社会资本负责项目投资、建设、运营和管理。在建项目可以采用PPP模式实施是本指南的一个亮点，也是对实践需求的回应。一些政府融资平台项目或者违规政府购买服务项目被叫停，这些在建的项目现在可以通过转为PPP模式继续推进，完成项目建设。
二、项目可行性研究程序与PPP程序融合
（一）项目可行性研究论证中纳入PPP模式论证
在过去实务中，项目可行性研究论证主要是论证工程可行性，现在指南要求，水利PPP项目必须将项目是否采用PPP模式纳入项目可行性研究论证中。
（二）项目可研报告可增设PPP项目实施专章
实施方案可以单独编制，也可在项目可行性研究报告或项目申请报告中包括PPP 项目实施专章。
我们需要注意，第一项项目可研论证必须包括PPP模式论证。第二项实施方案编写不一定必须放在可研报告中。笔者认为，虽然可研报告增设PPP项目实施专章可以减少文件数量，但是却也有诸多弊端。第一，传统可研报告侧重是工程可行性研究，主要由工程咨询机构编制，而实施方案主要是关于PPP模式交易结构设计、投融资方案设计、建设运营内容设计，目前主要是由PPP咨询机构人员编制。目前市场上还没有做好能够同时做好可研报告和实施方案的人才准备。第二，可研报告由发改委审批，而实施方案是联合会审，如果实施方案放进可研报告中，那么发改委就单独行使了实施方案的审批权，而PPP项目推进是需要各方政府主管部门共同推进，如果发改委单独审批实施方案，可能不便于以后PPP项目的推进。
不过，笔者还是鼓励将实施方案与可研报告融合的尝试，将创新交给实践和市场去检验，可能会擦出意想不到的火花。
三、PPP项目投资管理双轨制
政府采用直接投资、资本金注入方式参与的新建水利PPP 项目，按政府投资项目进行审批，由具有相应审批权限的发展改革部门审批可行性研究报告。
企业使用自己筹措资金建设，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的新建水利PPP 项目，按企业投资项目履行核准制，由相应的核准机关办理核准手续。
本指南判断一个项目是政府投资项目还是企业投资项目，主要是通过项目公司的股权结构来看。如果政府方在项目公司投入了资本金，那么PPP项目投资管理就要按照政府投资项目审批。如果政府没有在项目公司投入资本金，那么即便该项目是政府付费项目，那么也属于企业投资项目。笔者认为这种做法有待商榷，为了统一PPP项目投资管理程序，建议PPP项目投资管理程序均采用企业投资项目核准制。
四、社会资本选择程序的创新
笔者注意到，本指南并没有提及“政府采购”字样，而是使用了“社会资本方选择”的说法。这也体现了发改委和财政部对PPP项目社会资本选择程序的理解差异。第一，本指南并没有提及竞争性磋商手续；第二，关于两招并一招问题，本指南要求两招并一招的前提必须是招标程序选择社会资本；第三，本指南认为可根据需要组织资格预审，从反面理解就是，资格预审并不是社会资本选择的必需程序，而是由实施机构自由选择。
笔者还注意到，在项目谈判中，本指南规定了“中标候选人提出的主要条款与招标文件、中标人的投标文件内容不一致的，可终止其谈判资格并没收投标保证金。”该条款可能是针对下类情形，社会资本在预中标后的项目谈判中提出很多不符合投标文件的条款和要求。笔者认为，社会资本这样做在程序上有一些瑕疵，但在某些情况下也有其行为的合理性。因为招标文件的某些条款非常不合理，但是囿于招标程序的限制，以及招标代理机构的权限，社会资本在投标过程中很难真实表达对PPP项目条款的修改意见，只能在中标后才有机会直接面对实施机构阐述自己的观点。所以，笔者认为，竞争性磋商程序相对灵活，是社会资本选择程序的一项重要创新，政府主管部门应该尽量摈弃部门成见，选用与PPP项目相匹配的社会资本选择程序。
五、PPP项目签约履行创新
本指南在PPP项目签约履行上也有一些与往常文件不同之处：
（一）必须成立项目公司
本指南规定必须成立项目公司来运作PPP项目。该条款与以往规定不一样。通常认为，PPP项目既可设立项目公司，也可不设立项目公司。但是本指南则规定必须在一定期限内设立项目公司。
（二）社会资本必须和实施机构签订PPP项目合同
不管在项目公司成立后，项目公司是重新与实施机构签署水利PPP 项目合同，还是签署关于承继此前PPP 项目合同的补充合同，社会资本都应该与实施机构先签订PPP项目合同。
（三）社会资本优先续约权
水利PPP项目合作期满后，如需继续合作的，原合作方有优先续约权。优先续约权是一项重要的制度创新，不过是否能够落实还要看以后的制度实践。
综上，笔者认为，《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》在体现了近期PPP政策倾向的同时，如强调使用者付费，强调不能违法违规担保等，也作出了一些创新的尝试，提出了在建项目也可采用PPP模式、PPP论证与可研论证融合等新思路，相信会对水利工程领域的PPPer们有所借鉴和启发。
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