【学员心得】片区开发项目PPP模式的运作方式选择研究(中)

来源：北京德恒（温州）律师事务所   邢旭  

由于PPP模式中运作方式的选择，关乎项目合作内容，涉及回报机制、风险分配机制、采购方式确定等诸多因素，因此，明确片区开发的定义和主要特征，是运作方式选择的必要基础。

在我国现行法律法规中，片区开发并没有明确的定义。

财政部在PPP综合信息项目库中按行业划分时采用了这一称谓。

与此相类似的表述，有的称之为城市建设综合开发，即“对准备开发建设的城市用地统一进行城市基础设施和生产建设项目以及生活服务设施的建设。各种设施和建设项目的建设相互配合、前后衔接，可使城市建设取得较好的综合效益。”有的则以区域运营的土地一级开发来界定，即除了狭义的土地一级开发的内容外，“向上延伸包括从区域系统规划的编制（或称“多规合一”），向下包括了区域运营的投融资运作、区域招商及运营等内容。”也就是说，片区开发或称城市综合开发项目，“广义上而言是涵盖土地一级开发（土地平整、市政基础设施）、二级开发（商业及公用事业项目）的。”

在适用范围上，笔者通过万方数据库搜索，发现不同学科的学者，大体上在如下范围上使用片区开发这一概念：一是旧城改造、城中村改建，二是扶贫开发，三是新城建设或曰产城一体，四是旅游综合开发，五是围绕地铁上盖物业或综合体、高铁站及其周边区域展开的TOD（transit-oriented development）模式，六是传统工业园区、经济开发区等。

财政部将片区开发作为一级行业，并进一步划分为园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设、其他等五个二级行业。

由上可知，我国对片区开发的界定，主要是围绕土地开发利用而展开，其适用范围“早已突破旧城区改造、衍射到工业园区、经济技术开发区、城市新区开发，内容包括土地整理和基础设施建设”。

笔者认为，在我国将新型城镇化作为现代化的必由之路和重要战略选择以及经济结构转型和产业升级的大背景下，片区开发是以土地开发利用为基础，以投融资为关键、以运营绩效为导向的、对新城或旧城进行集中连片统筹开发，进而实现新型城镇化建设和经济结构优化发展的重要方式。片区开发的内容主要包括片区规划设计、土地一级开发、片区基础设施及其他配套公用设施建设、招商引资等产业发展服务、片区运营服务等。

与单一或以单一为主的项目相比，片区开发项目具有更多的复杂性和系统性。其主要特征可概括为：

这主要是针对片区开发项目的内容而言的。片区开发由一系列独立而有关联性的项目组合而成，贯穿规划设计、立项、建设、运营的全生命周期，涉及环节多，彼此交叉和关联性要求高，具有典型的综合性特征。

片区开发的基础在于土地。对于这一内容，我国PPP政策性文件中，已有诸多明确性规定。如《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）中，提出了“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，要求通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建。再如国家发展和改革委员会于2014年12月2日下发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）第三条在项目使用范围中明确规定，“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”还有多部委的政策性文件也明确要求建立协调机制，实行多样式土地供应，保障项目用地。

但上述规定原则性强，且与我国现行土地法律法规对于土地开发、权利取得方式和利用的诸多强制性存在协调的地方。如与片区开发相关的公益性和商业性土地利用问题、土地权利取得的带方案招标的争议等等。加上近期财政部第三批示范项目的审查标准收紧，片区开发项目的运作方式对于合规性要求更加严格。

在狭义上，PPP模式被称为一种项目融资方式。片区开发项目内容的综合性，决定了其投资总额巨大。正因如此，投融资成为片区开发项目的关键因素。这一特征对于PPP模式交易结构中的投融资结构涉及以及回报机制安排具有直接重大关联。

片区开发项目涉及子项目众多，综合性强，这一点也决定了合作期限一般都比较长，常常在10-30年之间。合作期限长这一特征，对于规划变更、建设过程、运营管理的风险防范和控制机制提出了更高要求。

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