PPP相关新规回顾与简析(20180827-0902)

《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》（国办发〔2018〕82号，以下简称“《意见》”）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移把教育放在优先位置，采取完善教育经费投入机制、优化教育经费使用结构、科学管理使用教育经费、加强组织实施等具体措施解决教育发展不平衡不充分问题。

《意见》强调各级人民政府要按照“两个只增不减”要求（即保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减），更多通过政策设计、制度设计、标准设计带动投入，落实财政教育支出责任。

在鼓励扩大社会投入方面，《意见》提出要支持社会力量兴办教育，逐步提高教育经费总投入中社会投入所占比重。各级人民政府要完善政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨等政策制度，依法落实税费减免政策，引导社会力量加大教育投入。逐步提高中职学校和高职院校生均财政拨款水平，完善政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制，鼓励企业举办职业教育，深化产教融合、校企合作。支持发展面向农村的职业教育，服务乡村振兴战略。

截至2018年7月31日，在财政部PPP中心项目管理库中所属行业为教育的PPP项目共计381例，占项目总数的4.9%；累计投资额约2160亿元，占项目总投资额的1.87%（另有与教育相关的PPP项目5例，所属行业分别为科技1例、文化2例、社会保障1例、城镇综合开发1例，投资额共计36.66亿元）。由以上数据可知，教育类PPP项目仍存在较大开发空间，有赖于政府政策持续支持与社会资本加大投入。

8月28日，国务院办公厅发布关于《深化医药卫生体制改革2018年下半年重点工作任务的通知》(以下简称为“《通知》”)，《通知》从有序推进分级诊疗制度建设、建立健全现代医院管理制度、加快完善全民医保制度、大力推进药品供应保障制度建设、切实加强综合监管制度建设、建立优质高效的医疗卫生服务体系和统筹推进相关领域改革七个方面50项具体措施对今年下半年的医改重点工作进行了具体部署。

《通知》将侧重点放在通过互联网的普及进一步推动网上医疗，包括推进智慧医院和全民健康信息平台建设，加快推动医疗机构之间实现诊疗信息共享；健全互联网诊疗收费政策，进一步完善医保支付政策，逐步将符合条件的互联网诊疗服务纳入医保支付范围；大力推广分时段预约诊疗、智能导医分诊、候诊提醒、检验检查结果查询、诊间结算、移动支付等线上服务。

在社会投资人参与方面，《通知》提出优化社会办医疗机构跨部门审批工作，鼓励公立医院、社会办医疗机构及康复、护理机构合作，通过医疗联合体、分级诊疗等形式带动支持社会办医发展。到2018年底，各省份选择辖区内10%的社会力量举办的非营利性医院开展制定章程的试点工作。完善以政府购买服务方式引导具有资质的商业保险机构等社会力量参与基本医保的经办服务。

彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，按政府性基金管理办法纳入预算，实行财政收支两条线管理，专款专用，结余结转下年继续使用。

根据公益金分配政策，分配给社保基金会用于补充全国社会保障基金；分配给中央专项彩票公益金用于国务院批准的社会公益事业项目，该部分资金的使用经由彩票公益金的使用部门或单位向财政部提出申请，财政部审核报国务院批准后组织实施；分配给民政部按照“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的宗旨，安排用于资助为老年人、残疾人、孤儿、有特殊困难等人群服务的社会福利设施建设等项目；分配给体育总局支持群众体育和竞技体育发展项目。

综上，各级政府在实施有关产业PPP项目时，在政策允许的范围内，优先考虑使用该部分资金，可以在一定程度上缓解个别地区财政承受能力逼近“红线”的尴尬处境。

8月31日，生态环境部印发了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号，以下简称“《指导意见》”），《指导意见》指出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院深化“放管服”改革部署要求，坚持稳中求进，坚持统筹兼顾。《指导意见》提出“三重点、一抓手、一保障”，即以加快审批制度改革、强化环境监管执法、优化生态环境公共服务为重点，以推进环保产业发展为抓手，以健全生态环境经济政策为保障。

在今年6月初生态环境部环境规划院组织召开的“生态环境领域政府和社会资本合作研讨会”上，北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚与会发言，总结了生态环境项目公益性、外部性及商业性等特点，提出相关政策应该围绕“投资人可融资、财政可承受、项目可持续”的“三可”原则，从“多规融合”入手，借力外脑，做好PPP项目的前期策划，为前述“三可”原则创造落地条件。同时，他还建议 尽快搭建“谁受益、谁投资”的基础设施及公共服务投融资理论体系，提倡和推行受益者负担机制，并与资源环境价格机制的完善相互结合，互为补充，将此作为生态环境投资、融资、建设和运营的长期主要抓手。这与《指导意见》项下“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目”的文件精神是一致的。

生态环境项目的公益性及其对城乡社会经济生活的重大影响，决定了项目需要政府的大力支持，主要包括政府直接投资、财政补贴、税收优惠及政策性金融支持等。此次《指导意见》针对项目实施机制、行业标准及财税政策提出了总纲性的要求，即要建立项目储备、实施成效与资金安排联动机制。加快制修订重点行业水、大气污染物排放标准和规范。制定有利于生态环境保护的相关税收优惠和补贴政策。这既能体现政府在项目中的引导、规范、支持和监督作用，同时将有力激发投资者积极提升服务质量和环保成效，做到项目物有所值，推动环保业态的健康发展。

生态环境项目的外部性决定了生态环境改善之后将带来周边土地增值及物业开发收益，形成受益者负担制度将是此类项目投融资的最佳路径选择。《指导意见》强调探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，创立试点并予以支持。同时提到加快出台《关于打好污染防治攻坚战推进生态环境领域政府和社会资本合作的实施意见》，采取多种方式支持对实现污染防治攻坚战目标支撑作用强、生态环境效益显著的PPP项目。采取EOD+PPP模式，利用社会投资人的资金及技术优势，既解决了政府投入的项目前期开发资金不足问题，又能形成片区综合开发规模，给当地带来持续的可发展的经济效益和环境效益。

生态环境项目的商业性，决定了可以采取项目融资或企业融资等市场化方式筹措资金。《指导意见》鼓励绿色信贷、绿色债券等绿色金融产品创新，推动开展排污权、收费权、应收账款、知识产权、政府购买服务协议及特许经营协议项下收益质押担保融资。提出对生态环境领域PPP项目与环境污染第三方治理项目引入第三方担保支付平台。开展生态环保企业信用等级评价，实施生态环保标杆企业和生态环境违法企业信息公开。这一系列举措拓宽了该类项目的融资途径，在一定程度上缓解项目融资难的困境。同时又设立企业信用等级评价及违法信息公开机制，能够较好地维护行业秩序，促进产业净化。

《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》和《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2017〕11号）均提出了到2020年“具备条件的建制村全部通客车”的明确要求。据统计，截至今年6月，全国通客车的建制村总数已达到55.5万个，建制村通客车率提升至96%。但目前全国仍有2万多个建制村未通客车，部分省份建制村通客车任务还比较重。为切实加快推进建制村通客车工作，为全面建成小康社会、服务乡村振兴战略提供坚实的运输服务保障，交通运输部办公厅于近日发布了《关于加快推进建制村通客车有关工作的通知》（以下简称“《通知》”），《通知》要求省级交通运输主管部门应根据地方实际明确“具备条件的建制村通客车”具体标准，根据具体标准，深入摸排未通客车建制村情况，建立台账，制定建制村通客车三年工作计划，确保目标实现，对账销号。强调要着力完善农村交通基础设施，加快路基拓宽改造、公路安全防护工程、错车道的设置、危桥改造等制约通车的不利条件。同时明确各种农村客运运营组织模式的服务和价格标准，强化安全监管，持续提升农村客运安全水平。

对农村客运的财政保障及扶持方面，《通知》明确要积极协调各地财政部门，将调整后的城乡道路客运油价补助资金优先用于农村客运发展，保障农村客运油价补助资金及时拨付给农村客运经营者。要积极联合价格主管部门，根据实际情况合理确定农村客运价格。对于线路长、成本高、客车平均实载率达不到50%、经营亏损的客运班线，应给予补贴，确保农村客运“开得通、留得住、有效益”。

建制村通客车具有公益属性，也可以产生较为稳定的现金流，较适宜采用PPP模式实施。建制村通客车与PPP相结合，能够缓解地方政府的财政压力，通过采购阶段的充分竞争实现采购最优的社会投资人进行村路基础设施建设及客车的运营，加强村际沟通、增加当地就业机会，带动经济发展。目前在财政部PPP中心项目管理库中，农村道路基础设施改造提升与客运服务相结合的项目较少，仅有湖南省郴州北湖区农村客运公交化PPP项目1例。《通知》的发布，明确了财政保障与扶持，在一定程度上可以降低社会投资人的运营风险。

财政部部长刘昆8月28日向第十三届全国人大常委会第五次会议作今年以来预算执行情况的报告并表示，下一步将坚定做好去杠杆工作，把握好力度和节奏。坚持标本兼治，依法依规管控地方政府债务风险。

※坚决遏制隐性债务增量，督促整改政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，严禁各种违法违规担保和变相举债。

※妥善化解隐性债务存量，省级政府对本辖区债务负总责，省级以下政府各负其责，重点加强对高风险地区债务化解力度。

※进一步完善地方建设项目和资金管理，强化财政约束，有效抑制地方不具还款能力的项目建设。

※持续保持高压监管态势，建立健全跨部门联合惩戒机制，严肃问责地方政府、国有企业、金融机构、中介机构违法违规融资担保行为，做到终身问责、倒查责任。

※研究出台加快融资平台公司市场化转型、地方政府债务信息公开等制度办法，加快推进权责发生制政府综合财务报告制度改革，健全债务管理长效机制。

今年以来，财政部组织核查部分地区违法违规举债担保问题并按规定严肃处理，公开通报了一批典型案例。刘昆此次表示将进一步完善监管政策，从规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为、加强对企业发行债券的监管等方面入手，坚决遏制隐性债务增量。

安徽省住房和城乡建设厅近日印发《关于加强乡镇政府驻地生活污水处理设施建设运行管理工作的通知》（以下简称“《通知》”），《通知》要求各地加强规划引领，以县为单位科学编制县域农村生活污水治理专项规划，确保到2020年全面完成建设任务，实现乡镇政府驻地生活污水处理设施全覆盖。各地要按照“因地制宜、区域统筹、经济适用、易于维护”的原则，科学选择处理模式。强调污水处理厂（站）和管网要同步设计、同步施工，提高污水收集率。

《通知》在加快设施建设方面，强调要进一步落实建设主体责任，加大财政投入，广泛吸纳社会力量参与。大力推动城乡统筹、统一建设，采取建设运行一体、厂网一体、供排水一体、授予特许经营权等方式吸引社会资本。同时对于强化部门监管及开展省级申报验收工作也做出了具体的可操作性的安排。

《通知》在生活污水处理设施的规划、设计、建设、运行、管理及验收等各个环节均强调“一体化”“集约化”，体现效率与经济并重的理念。