PPP项目采购中政府采购方式实务解读

      《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定了五种适用情形：一是政府购买服务项目；二是技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；三是因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；四是市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；五是按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。其中，前三种情形主要适用于社会资本方难以事先确定采购需求或者合同条款，需要和供应商进行沟通协商的项目；第四种情形主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种情形主要适用于政府采购工程类项目，并与招标投标法律制度和《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）做了衔接。综合来看，竞争性磋商采购方式在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中将具有较高的可操作性和适用性。

      竞争性谈判即社会资本方或者采购代理机构直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。

      符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用竞争性谈判采购方式：（1）招标后没有供应商投标、没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或性质特殊，不能规定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。

      另外，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定，投标截止时间结束后参加投标的供应商不足三家的或在评标期间出现符合专业条件的供应商或者对招标文件做出实质响应的供应商不足三家的情形的，经报政府采购监督管理部门批准，可以采用竞争性谈判采购方式。

      在下列情形之一的，经批准可以进行邀请招标：

      （1）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择;（2）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。第二点所列情形的项目由项目审批、核准部门在审批、核准项目时作出认定;其他项目由招标人申请有关行政监督部门作出认定。

      国家重点建设项目的邀请招标，应当经国家国务院发展计划部门批准；地方重点建设项目的邀请招标，应当经各省、自治区、直辖市人民政府批准。

      单一来源采购明确规定于我国《政府采购法》及其实施条例中，其因适用范围相对较小，且因缺乏充分竞争的特征，在政府采购中没有普遍使用，只有符合下列情形之一的货物或者服务，才可以依照本法采用单一来源方式采购：（1）只能从唯一供应商处采购的，指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购；（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。采取单一来源方式采购的，社会资本方与供应商应当依法在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。

      询价是指询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，社会资本方从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。由此看来，询价明显是倾向于价格明晰的货物采购，对于不能以价格定论的公共服务等采购完全不适用。并且，从项目采购需求以及项目本身特性综合考虑，几乎所有PPP项目在采购过程中，需要考虑多方面、综合因素，同时也通过充分竞争能够择优选择能够合作的社会资本方，询价中采取的一次报价且不能更改的方式明显无法适用于PPP项目中。因此，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》明确列明了PPP项目采购方式，将询价这一政府采购方式从PPP项目采购方式中剔除。

      公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。在政府采购中国能充分直观的体现公开、公平、公正和诚实信用的原则，并能在预设条件下实现充分竞争，程序上较之其他的采购方式更加具有规范性，在传统政府采购中一直作为主要采购方式。但在PPP模式发展形式下，为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，财政部需要推广更为灵活适用的采购方式，促使结构规范、经营稳定的社会资本方参与到PPP项目中。因此，根据《政府采购法》和有关法律法规，发布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。在同日财政部发布的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中，也将竞争性磋商列为PPP项目采购方式之一，而公开招标在PPP项目中与竞争性磋商等其他采购方式并列。

       在PPP项目采购中，一般涉及到两次政府招标过程，即确定PPP项目社会资本方的招标程序以及在符合法定条件下必须进行招标确定的项目施工单位的招标程序。这给PPP项目实践操作在时间上、程序上带来了很大的工作量，而实际上一部分社会资本方本身的资质和经营单位能够自行进行项目建设。因此，《招标投标法实施条例》第九条规定：“除《招标投标法》第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。”

      这就说明在特许经营项目中，如果已经通过招投标方式选定了社会资本，该社会资本依法能够自行建设、生产或者提供的，该工程的承包商、生产商或者提供商可以不进行招标选择，而由项目实施机构选定的社会资本自行进行项目建设，即俗称“两标”变“一标”。

       我国《招标投标法》第九条第三款规定的已通过招标方式选定的特许经营项目社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供情形中，“自行”的含义为：（1）非联合体投标的，中标的社会资本具有相应的能力;（2）两个以上企业法人组成的联合体参与投标的，联合体成员之一或全部成员拥有相应的能力;（3）中标的社会资本的分公司或者分支机构具有相应的能力。其中第一种情形是《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的一般情形，分公司不具备独立法人资格，而分公司的责任和义务由母公司承担，因此可以认定为“自行”适用的主体，但子公司由于具备独立的法人资格，因此不属于“自行”的承担主体范围。

      PPP项目本身存在运营时间长、项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。从项目所属领域、技术特征、投资规范、运营模式等方面对项目需要寻求的社会资本方提出的条件，从各技术参数的确定与否确定采购方式。