笔者主要建议将第12条“风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任”修改为：“风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任”。
（二）修改理由
笔者认为，不论因政府方原因、不可抗力、法律政策变更，还是由于社会资本方/项目公司原因导致项目合同提前终止，政府方都将产生财政支出责任。项目合同提前终止时，“补偿”是政府方不可免除的义务。
原条款仅考虑因政府方原因导致的项目合同终止，不够全面。这既未充分考虑全部风险承担支出责任，可能导致项目合同提前终止时政府无力支付“补偿”款项，对政府信用和社会资本方/项目公司合法权益产生不利影响；也可能误使政府方认为“因其他原因导致项目合同提前终止时，自身无需承担支付责任”，对双方的项目合同谈判产生不当引导。
1、PPP模式的本质属性决定了政府方应当补偿
由于PPP模式所涉产品、服务具有公共性、垄断性的经济特点，PPP模式必须以政府特别授权为前提的法律特点，[1]且这些特点并不因项目合同的提前终止被改变。故对于特许经营类的PPP项目，项目合同一经提前终止，必然导致项目公司被授予的特许经营权无法继续行使，政府应当收回特许经营授权。如果收回特许经营权，政府必须支付相应对价，即给予项目公司相应的“补偿”。
因此，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第38条第2款规定：“特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿”。因此，不论终止的原因是否在于政府方原因，项目合同提前终止时政府方都应收回特许经营权，并给予项目公司一定“补偿”。
2、合同解除的法律效果决定了政府方应当补偿
对于合同解除的法律效果，《合同法》第97条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。因此，即便违约并导致合同解除，违约方仍可在合同解除后要求恢复原状，但是否适宜采用恢复原状的方式，需结合合同内容与性质综合判断。[2]
对于PPP项目合同，由于PPP项目本身涉及公共利益，恢复原状将导致正在或已经形成的公益资产被社会资本方/项目公司收回，这将对公共利益产生负面影响并造成严重的资源浪费，且已形成的项目资产仅适用于特定项目，无法在拆除、搬运后供其他项目继续使用。更重要的是，已形成的项目资产通常是道路、管廊、房屋和其他难以拆除、搬运的设备设施，不存在拆除、搬运的可行性。
因此，PPP项目合同解除后，已履行的部分不适于恢复原状，而应折价返还。PPP项目合同提前终止后，不论导致合同终止的原因是什么，政府方都应就不能恢复原状的项目资产，向社会资本方/项目公司支付相应折价款。[3]
3、政策、经济环境大幅变化时，项目合同提前终止屡见不鲜，今后开展财政承受能力论证时有必要重视项目合同提前终止时的政府支出责任
2017年下半年以来，PPP领域政策环境发生较大变化，总体政策态度由“宽松”“鼓励”转变为“稳定”“规范”，金融领域也出台了很多新近政策，导致PPP项目融资更为困难。在此情况下，部分PPP项目被清退出库、无法继续实施，项目合同提前终止的情况已经屡见不鲜。项目合同提前终止后，政府应当就已形成的项目资产，结合违约情况，向社会资本方/项目公司支付“补偿”款项，但部分政府由于前期对风险承担支出的考虑不足，他们无力在项目合同提前终止后及时、足额地支付相应款项。这既有损政府信用，也不利于保障社会资本方/项目公司合法权益。
因此，为避免今后大规模出现该等情况，理应更充分地考虑一切产生风险承担支出责任的情形，有必要相应修改21号文第12条。
02
针对113号文的修改意见、建议
（一）根据113号文之后出台的相关法律、法规、政策文件修改相关条款
113号文出台于2014年，适逢我国刚刚大规模推行PPP模式之初，文件对PPP模式的诸多细节问题暂未作出具体规定。此后，财政部、发改委等部委，以及部分地方政府针对推广、实施、监管、规范PPP项目出台了大量更为细致的规定。我们建议贵中心结合其后出台的相关法律、法规、政策文件，甚至吸取地方性政策文件中的优秀者，相应调整、细化113号文的相关条款，并补充113号文暂未规定的有关事项。
（二）修改第25条：将“提供预算批复文件”作为政府义务
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