作者：云南风蓝工程管理咨询有限公司 郑萍
2014年以来，PPP项目在全国各地风起云涌，在这几年当中，PPP项目可谓是“酸甜苦辣”，“五味杂陈”。除了法律风险、政策风险等问题，土地问题也是阻碍PPP项目推进的重要瓶颈。保证项目建设用地，是PPP项目落地的关键。
一、建设项目用地政策
我国的建设项目使用土地除了村庄基础设施用地、宅基地等之外，都要使用国有土地。一般来讲，我国的土地政策主要是从土地供应计划、土地供应方式、土地供应程序等方面来支持和规范项目的用地。
（一）土地供应计划
国有建设用地供应计划是指市、县人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。市、县行政辖区内计划期供应的全部国有建设用地纳入供应计划。
（二）土地供应方式
土地供应方式有两种，一种是有偿使用，一种是无偿使用。
1、项目用地的无偿取得
无偿使用的供地方式是指“划拨用地”。划拨用地是我国特有的项目建设用地的取得方式之一，是有审批权限的各级政府根据我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定和2001年10月22日国土资源部令第9号令《划拨用地目录》，向符合划拨用地条件的建设项目（项目使用的单位）无偿供应的土地。
在PPP项目的框架体系下，下述项目存在通过划拨方式取得项目用地的可能：
1）城市基础设施用地，包括供水设施、燃气供应设施、供热设施、公共交通设施、环境卫生设施、道路广场、绿地；
2）非营利性教育设施用地，包括学校教学、办公、实验、科研及校内文化体育设施，学校宿舍、训练基地，托儿所、幼儿园的教学、办公、园内活动场地，及特殊教育学校(盲校、聋哑学校、弱智学校)康复、技能训练设施；
3）非营利性体育设施用地；
4）非营利性公共文化设施用地；
5）非营利性医疗卫生设施用地；
6）非营利性社会福利设施用地，如老年人社会福利设施等；
7）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;
对于通过划拨方式供地的，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府。在实现抵押权的情况下，实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。
2、项目用地的有偿取得
有偿使用包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股等。
1）土地使用权租赁
对于土地使用权租赁，尚待解决的问题包括：土地使用权租金标准如何确定，合同法对于租赁期限最长不超过20年的要求与PPP协议期限之间如何匹配等问题（PPP项目合作期限一般为10~30年）。
2）土地使用权作价出资
对于该种方式，土地使用权作价出资的计价标准如何确定，以及由于土地使用权价值一般较大，存在政府通过土地使用权作价出资后，其在项目公司的出资金额远大于其协议约定的出资金额，这一问题如何解决。
3）土地使用权出让
按照《土地管理法》的规定，土地使用权出让分为协议出让和招拍挂方式出让两种，由于招拍挂方式最终不能确保PPP项目的社会投资人最终成为该项目用地的最终竞得人，故在土地使用权出让方式中，应仅限于土地使用权协议出让。而目前法律法规及相关规定对于协议出让的限制性条件较多，限制包括程序性限制及土地使用用途等的限制，故PPP项目中使用协议出让土地使用权的方式存在一定的障碍。
二、土地供应程序
1、土地中心根据供应地块的情况，编制招标、拍卖、挂牌文件，在招标、拍卖、挂牌前20日发布招标、拍卖、挂牌公告。其内容包括招标、拍卖、挂牌公告，投标或竞买须知、宗地图、土地使用条件、标书或竞买申请书、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本等。投标申请人、竞买申请人、持下列资料，办理投标、竞买申请登记，土地中心对资格进行审查，并核发竞买回执单。
2、以招标方式进行的，投标人在投标截止时间前，将标书投入标箱，土地中心根据公告规定的时间、地点、公开开启标箱，宣布投标人名称、价格及投标文件等内容，由评标小组综合评定，确认中标人。
以拍卖方式进行的，土地中心根据公告规定的时间、地点、公开进行拍卖，以最高应价确认竞得人。
以挂牌方式进行的，其挂牌时间不少于10个工作日，在此期间，竞买人凭竞买回执单按规定在土地中心进行报价登记，土地中心及时更新挂牌显示价。挂牌期满，按以下方式确定竞得人。
3、以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，土地中心与中标人、竞得人签订成交确认书。
4、中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间、地点签订《国有土地使用权出让合同》。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，抵作国有土地使用权出让金，其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。
5、招标拍卖挂牌结束后，土地中心在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场公布。
6、受让人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。
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