观点|PPP模式应用障碍的主要因素分析

（1）法律保障体系的缺失

在早期研究PPP模式的文献中，我国的大部分研究者认为法律体系不健全是阻碍PPP模式推广的最主要障碍。我国政府也很重视这方面的问题，因此，近几年颁布了很多关PPP模式的政策文件，例如，2015年，国务院及相关部委连续发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》、《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》等文件。但是，温来成（2016)指出，当前我国政府部门颁布的大部分PPP文件停留在规章、操作指南的层面，其法律层次和效力比较低。由于不同政府部门之间对PPP 监管的协调问题，很多文件存在互相矛盾的地方。例如：《招投标法》和《政府采购法》中关于PPP项目社会资本方和建设方的选择流程问题，《土地管理法》与《物权法》中关于PPP项目经营性土地使用权的转让问题等。

(2) 融资困难

PPP项目一般都是大型基础设施项目，私营主体如果希望参与PPP项目就需要进行融资。但是，实践表明，我国私营主体在参与PPP项目时,都普遍遇到了融资困难的问题。一方面，我国金融机构为了规避风险，对PPP 项目中长期的贷款不够积极。由于各种因素的影响，金融机构更倾向于将大部分的贷款发放给国有企业，而私营主体则由于抵押资产不足、规模小等原因，获得的贷款利率偏高、金额较少。另一方面，由于我国金融市场的管理体制还不够完善，PPP项目其他的融资渠道还比较少。首先，参与PPP项目的私营主体主要为特许经营，没有项目所有权，难以上市融资。其次，我国的债券交易市场还不够活跃，难以作为PPP项目的主要融资手段。

(3)专业人才和机构的缺乏

PPP项目的实施时间长、管理机构复杂、规模庞大、技术复杂、专业性强，对人才的综合素质要求很高，而当前我国能够综合掌握和运用法律、金融、工程等多方面知识的人才还偏少（张胜2015)。此外，参与PPP项目合作的政府部门和社会资本方对专业咨询机构的咨询服务有很大的需求，特别对律师、技术顾问、以及财务顾问的需求量最大（崔志娟2016)。但是，由于PPP模式在我国的发展经历多次反复,专业人才缺乏、又缺少专业咨询机构的支持,严重阻碍了PPP模式的进一步推广。

(4) 定价和调价机制的不完善广

由于运用PPP模式的公共基础设施项目具有垄断和非竞争性等特点，其价格不能完全由市场决定，只能依靠政府主体和私营主体的协商确定。合理的PPP项目定价机制既要保证私营主体获得合理的回报，也要保证公共利益不受到损害。然而,在PPP项目选择社会资本时，政府主体并没有可以借鉴的一套完善的定价机制，PPP 项目的价格大部分由社会资本方确定，不能反映真实的行业平均成本，这也表明，传统的项目定价方法，例如成木定价法和投资回报率法，并不适用于PPP项目的定价 (周正祥等2015)。此外，当社会资本方按照原有的定价机制难以获得满意的收益时,配套的调价机制就需要发挥作用，但是，由于很多政府部门缺乏PPP的调价管理经验，难以建立合理的调价机制（陈少阳2015)。

1.2 公共主体层面的应用障碍因素

(1) 公共主体信用缺失

崔志娟（2016）的问卷调查结果表明，52%的被调查者认为“缺乏对政府信用的约束”是阻碍PPP模式推广的最大障碍。其他研究也表明，部分地方政府部门以政府换届、财政困难等情况为理由，违反合同条件、不按规定履行合同的现象比较普遍。但是，也会出现有些地方政府由于缺乏经验，设计的合同条件不合理，在项目建成运营后发现无法承担损失、而被迫违约的现象 (孙学工等2015)。由于公共主体信用缺失，导致了国内很多PPP项目的失败，例如，杭州湾跨海大桥项目，在合同签订时，政府部门承诺对私营主体进行补贴，但是，由于竞争性项目的出现，项目不可避免地出现了亏损。政府部门拒绝对私营主体的亏损进行补偿，致使社会资本投资者独自承担损失（李香玉2015)。

(2) 公共主体监管不到位

与政府公共主体过度干预行为相对的是政府监管不到位，主要体现在政府部门没有切实履行对PPP项目建设和运营的责任。由于我国市场机制还不够完善，参与PPP项目社会资本方的实力还有很大的差异，PPP项目的市场准入机制主要由政府部门控制。但是，我国部分地方政府对社会资本方的资质是否合格、能力是否达标，没有进行有效的监管，导致私营主体通过定价过高、频繁收费等手段获取高额利润，严重损害了PPP项目的公众利益。此外，政府部门监管不到位还体现在政府部门的监管协调性差，由于我国政府还没有专门设置负责 PPP项目协调管理的单一机构，PPP项目大部分处于多头符理的状态。仇保兴（2016)指出，财政部和发改委发布的文件中，在PPP项目的筛选标准、支持条件等方面存在着严重的矛盾，这也给PPP项目的监管造成困难。

(3) 风险分担机制不健全

由于其投资时间长、投资额度大、合同组织结构复杂等原因，PPP项目面临很多不可避免的风险。因此，合理的风险分担机制是PPP项目实现“多赢”的关键。但是，我国PPP模式还没有形成成熟的风险分担机制。在 PPP项目前期，政府部门为了提高业绩，吸引社会资本融资，通常会向投资者承诺风险大部分由政府部门承担；但是，在项目建设和运营时期，政府部门为了推卸责任，而将风险转移给私营主体（刘建康等2015)。此外，一些地方政府为了减轻债务负担，会将一些经营困难的项目以PPP的模式推向市场，有意识地将风险转移给社会资本方。而一些能获得稳定收入，完全适用于PPP模式的项目却常常由国有企业控制，政府不愿意将其推向市场（卫志民2015）。

(4) 政府部门的过度干预

公共主体和私营主体是参与PPP项目建设和运营的两大主体。政府公共主体一般处于较为强势的地位，因此，很多政府部门对自己所扮演的角色认识不清，导致在PPP项目的建设中往往以主导者自居，难以完成从项目经营者到项目合作者、监督者角色的转变。政府对PPP 项目的过度干预，主要体现在政府部门的过度监管和过分介入。蔡明秀（2016）收集了65份PPP项目的合同文件,对其中涉及政府过度干预行为的条款进行分析；研究表明87.5%的合同文件都体现为政府对项目过度干预。在国内，有很多因为政府过度干预而导致项目失败的案例，代表性的是国家“鸟巢”体育场项目。在建设初期，政府部门表示支持该项目，但是，在项目的建设过程中，却多次对建设方的设计方案进行更改，限制商业开发的面积；在项目运营的过程中，又对体育场的商业进行干预，结果是社会资本联合体难以经营，以至于放弃该项目的特许经营权并转为永久股东。

（作者：张尚  资料来源：《建筑经济》-《PPP模式的应用障碍研究》）

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