国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知
为了增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，现将国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在2017年8月22日前，通过以下三种方式提出意见：
一、登陆中国政府法制信息网（http://www.chinalaw.gov.cn）,进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。
二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例征求意见”字样。
三、通过电子邮件方式将意见发送至：zfhshzbhztl@chinalaw. gov.cn。
国务院法制办
2017年7月21日
基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条 为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，提高公共服务供给的质量和效率，保障公共利益和社会资本方的合法权益，促进经济社会持续健康发展，制定本条例。
第二条 本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。
本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。
第三条 符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：
（一）政府负有提供责任；
（二）需求长期稳定；
（三）适宜由社会资本方承担。
国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。
第四条 国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。
第五条 基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优先。
第六条 国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目（以下简称合作项目）。
任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。
第七条 国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。
政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。
国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。
第八条 县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调。
县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理。
第二章 合作项目的发起
第九条 县级以上人民政府有关主管部门（以下简称有关主管部门）根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及本条例第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。
公民、法人和其他组织可以就基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式向有关主管部门提出建议。
第十条 对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案。合作项目实施方案应当包括下列内容：
（一）合作项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况；
（二）合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出；
（三）合作项目期限；
（四）社会资本方回报机制；
（五）政府和社会资本方的风险分担；
（六）合作项目期限届满后项目资产的处置；
（七）有关主管部门认为应当明确的其他事项。
有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。
第十一条 有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。评估应当形成明确结论。
有关主管部门应当根据前款规定形成的评估结论，对合作项目实施方案进行修改完善，或者作出不采用政府和社会资本合作模式的决定。
第十二条 合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。
经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。
本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。
第三章 合作项目的实施
第十三条 政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。
政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准。
第十四条 政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议；设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。
项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动。
第十五条 合作项目协议应当符合招投标、竞争性谈判等文件，载明下列事项：
（一）合作项目的名称、内容；
（二）合作项目的运作方式、范围；
（三）投融资期限和方式；
（四）合作项目期限；
（五）社会资本方取得收益的方式、标准；
（六）风险分担；
（七）服务质量的标准或者要求；
（八）政府承诺和保障；
（九）应急预案和临时接管预案；
（十）合作项目期限届满后项目及资产的移交；
（十一）合作项目协议变更、提前终止及其补偿；
（十二）违约责任；
（十三）争议解决方式；
（十四）法律、行政法规规定应当载明的其他事项。
设立项目公司的，合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资本方对项目协议履行的担保责任等事项。
第十六条 合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年，最长不超过30年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
第十七条 合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。
由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。
第十八条 合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。
第十九条 合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。
禁止以前款规定的资产为他人债务提供担保。
第二十条 政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。
合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。
第二十一条 对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。
第二十二条 政府有关部门应当按照各自职责范围，履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利。
对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。
第二十三条 社会资本方应当按照有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范的规定以及合作项目协议约定实施合作项目，提供持续、安全的公共服务。
第二十四条 实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。
第二十五条 在项目合作期限内，不得随意变更合作项目协议内容；确需变更的，应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序。
第二十六条 在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。
合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。
第二十七条 出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者有下列情形之一的，可以提前终止合作项目协议：
（一）因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行；
（二）因社会资本方严重违约，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作项目财产。
因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿。
第二十八条 合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。
因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿。
第二十九条 合作项目期限届满或者合作项目协议提前终止，对该项目继续采用政府和社会资本合作模式的，应当依照本条例的规定重新选择社会资本方；因合作项目期限届满重新选择社会资本方的，在同等条件下应当优先选择原社会资本方。
第四章 监督管理
第三十条 县级以上人民政府有关部门应当依据各自职责，加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范情况的监督检查。有关部门实施监督检查，有权采取下列措施：
（一）进入合作项目现场进行检查、检验、监测；
（二）查阅、复制有关文件、资料；
（三）要求有关人员就有关问题作出说明。
监督检查应当符合法定的程序和要求，不得影响合作项目的正常实施。社会资本方对监督检查应当予以配合。
第三十一条 县级以上人民政府有关部门应当定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。
社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。
第三十二条 政府有关部门应当建立合作项目档案，将合作项目发起、实施以及监督检查等方面的文件、材料存档备查。
社会资本方应当妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料，并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交。
第三十三条 除涉及国家秘密、商业秘密外，政府有关部门应当依法公开合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等信息。
第三十四条 社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。
对社会资本方违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。
第三十五条 政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。
第三十六条 政府有关部门、社会资本方应当按照有关规定，制定合作项目突发事件应急预案；突发事件发生后，立即启动应急预案，采取相应的防护措施，组织抢修。
第三十七条 合作项目协议提前终止的，政府有关部门应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供；必要时，经本级人民政府同意，可以临时接管合作项目。社会资本方应当予以必要的配合。
第五章 争议解决
第三十八条 因合作项目协议履行发生争议的，协议双方应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充协议。
第三十九条 因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见。
第四十条 因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第四十一条 对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
第四十二条 合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供。
第六章 法律责任
第四十三条 政府及其有关部门排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与政府和社会资本合作的，由上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第四十四条 有关主管部门、政府实施机构违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级政府责令限期改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）拟订合作项目实施方案未征求潜在社会资本方意见；
（二）未对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估或者未提请同级财政部门进行财政承受能力评估；
（三）未向社会公布合作项目实施方案；
（四）未通过竞争性方式选择社会资本方或者未向社会公示其选定的社会资本方；
（五）未按照规定与选定的社会资本方签订合作项目协议；
（六）在项目合作协议中约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，或者约定保证社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；
（七）未按照规定对社会资本方移交的设施、设备和其他财产状况进行检查评估。
第四十五条 政府及其有关部门有下列情形之一的，由其上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：
（一）不履行合作协议中的相关政府承诺和保障；
（二）未将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入年度预算，或者未按照合作项目协议约定及时支付资金；
（三）未定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价；
（四）未按照规定建立合作项目档案；
（五）未按照本条例的规定公开合作项目相关信息。
第四十六条 政府有关部门工作人员在政府和社会资本合作工作中不依法履行职责，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 社会资本方或者项目公司有下列情形之一的，由政府有关部门责令限期改正，处20万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）项目公司从事与实施合作项目无关的经营活动；
（二）在合作项目实施中违反法律、行政法规、规章、技术规范、强制性标准；
（三）将合作项目的设施、土地使用权、项目收益权和融资款项用于实施合作项目以外的用途，或者以上述资产为他人债务提供担保；
（四）合作项目争议解决期间，擅自中断公共服务的提供；
（五）未妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料或者未按照规定向政府有关部门移交有关资料。
对前款规定的情形，有关法律、行政法规对其行政处罚另有规定的，依照其规定。
第四十八条 违反本条例规定，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第七章 附 则
第四十九条 采用政府和社会资本合作模式运营已有基础设施和公共服务项目的，适用本条例的有关规定。
第五十条 本条例自 年 月 日起施行。
关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》的说明
为落实国务院关于加快推进政府和社会资本合作立法的部署和要求，国务院法制办会同国家发展改革委、财政部，在深入开展前期论证、听取有关方面意见、进行实地调研的基础上，研究起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。现就有关问题说明如下：
一、立法的必要性
在基础设施和公共服务领域推进政府和社会资本合作，对于转变政府职能、激发市场活力、提升公共服务的质量和效率具有重要意义。近年来，我国基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作模式快速推进，成效明显。与此同时，实践中推进政府和社会资本合作模式也存在一些亟待解决的突出问题，主要是：合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范；社会资本方顾虑较多，特别是民营资本总体参与度不高；相关管理制度措施存在“政出多门”等。针对上述问题，为规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，保障公共利益和社会资本方的合法权益，提高公共服务供给的质量和效率，促进经济社会持续健康发展，有必要制定专门的行政法规。2016年7月7日国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）立法工作进度，国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
二、起草的主要思路
一是坚持问题导向。紧紧抓住政府和社会资本合作中存在的突出问题，有针对性地作出可操作性强、务实管用的制度安排，有效解决实际问题。
二是重在引导规范。充分发挥立法的引导和规范作用，把明确导向、稳定预期，规范行为、防控风险作为立法的重心，确保政府和社会资本合作积极稳妥推进，持续健康发展。
三是力求备而不繁。既要确立政府和社会资本合作各主要环节的基本制度规范，确保有所遵循，又要避免贪大求全，防止规定得过细过死，为行业和地方根据实际进行探索和改革留有空间，并发挥相关配套文件、操作指南、示范合同文本等的积极作用。
三、征求意见稿的主要内容
征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则7章，共50条。主要规定了以下内容：
（一）关于调整对象。
根据我国推进政府和社会资本合作的实际情况，并借鉴其他国家和地区PPP立法经验，征求意见稿规定：本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动（第二条第一款）。为了加强规范引导，避免政府和社会资本合作模式泛化，征求意见稿明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等，并规定国务院有关部门制定可以采用政府和社会资本合作模式的项目指导目录，并适时调整（第三条）。
（二）关于管理体制。
政府和社会资本合作涉及发展改革委、财政部以及有关行业主管部门等多个部门和地方政府的职责。征求意见稿规定：国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督；政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定（第七条第一款、第二款）。县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调；县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理（第八条）。为加强国务院层面对政府和社会资本合作工作的统筹协调，在总结地方政府建立政府和社会资本合作工作协调机制经验的基础上，征求意见稿规定：国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调解决政府和社会资本合作工作中的重大问题（第七条第三款）。
（三）关于合作项目的发起。
为保证合作项目的正确决策，为合作项目顺利实施打下良好基础，需要从源头上对合作项目的发起进行规范。对此，征求意见稿作了三个方面的规定：一是明确合作项目发起的主体和依据。规定县级以上人民政府有关主管部门根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及征求意见稿第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目（第九条第一款）。二是规范合作项目实施方案的拟订。规定对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案，合作项目实施方案应当包括合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出、合作项目期限、社会资本方回报机制、政府和社会资本方的风险分担、合作项目期限届满后项目资产的处置等内容（第十条第一款）；有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见，并从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估（第十条第二款、第十一条第一款）。三是规范合作项目实施方案的审核和公布。规定合作项目实施方案应当报经本级人民政府审核同意，并由有关主管部门向社会公布（第十二条）。
（四）关于合作项目的实施。
为严格规范合作项目的实施，征求意见稿从以下几个方面作了规定：一是规范社会资本方的选择，规定政府实施机构应当通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示（第十三条第一款）。二是规范项目合作协议，规定政府实施机构与其选定的社会资本方或者项目公司应当签订合作项目协议，并明确规定了合作项目协议应当载明的事项（第十四条、第十五条）。除法律、行政法规另有规定外，合作项目的期限一般不低于10年，最长不超过30年（第十六条）；合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保（第十八条）。三是规范项目公司活动、股权转让及项目资产的用途，规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动（第十四条第二款）；合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途，禁止以上述资产为他人提供担保（第十九条）；社会资本方在合作项目建设期内不得转让其持有的项目公司股权，合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权（第二十六条）。四是规范合作项目协议的变更和提前终止，规定项目合作期限内不得随意变更合作项目协议内容，确需变更的应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序（第二十五条）；出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行、因社会资本方严重违约危害公共利益以及依法征收、征用合作项目财产的，可以提前终止合作项目协议（第二十七条第一款）。五是规范项目资产的移交，规定合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估；因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿（第二十八条）。
征求意见稿关于合作项目实施的规定体现了两个导向：一是落实简政放权、放管结合、优化服务的要求。征求意见稿规定：对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理，对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查（第二十二条第二款）；实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供（第二十四条）。二是强调守信践诺、严格履行合作项目协议，特别是严格约束政府行为，着力消除社会资本方特别是民营资本的后顾之忧。征求意见稿在规定政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务（第二十条）的同时，针对实践中社会资本方普遍担心的能否受到公平对待、合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题，明确规定：国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与政府和社会资本合作项目；任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目（第六条）；政府实施机构应当按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准（第十三条第二款）；合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响（第二十条第二款）；对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金（第二十一条）；政府有关部门应当履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利（第二十二条第一款）；因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿（第二十七条第二款）。
（五）关于监督管理。
合作项目的实施直接关系公共利益，必须强化监督管理。对此，征求意见稿从三个方面作了规定：一是规定了县级以上人民政府有关部门的监督管理职责，包括：加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、强制性标准、技术规范情况的监督检查；定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制；建立合作项目档案；依法公开合作项目的相关信息；记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为并纳入全国统一的信用信息共享交换平台；制定并及时启动合作项目突发事件应急预案；在合作项目协议提前终止时采取有效措施，保证公共服务的正常提供，必要时临时接管合作项目。二是规定了社会资本方的相关义务，包括按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息；妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交，对政府有关部门临时接管合作项目给予必要的配合等。三是规定了社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。（第四章）
（六）关于争议解决。
根据合作项目的性质、特点，征求意见稿对合作项目争议规定了以下解决途径：一是协商解决，协商达成一致的，应当签订补充协议（第三十八条）；二是可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼（第四十条）；三是因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见（第三十九条）；四是社会资本方认为政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼（第四十一条）。为确保公共服务的持续提供，征求意见稿还规定：合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供（第四十二条）。
此外，为严格责任追究，征求意见稿还对违反本条例规定应当承担的法律责任作了明确规定。（第六章）
来源：国务院法制办
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5700亿PPP庞氏骗局~金城集团
而就在2018年6月14日，由上海市人民政府和中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会共同主办的“2018陆家嘴论坛”在上海举行。郭树清在主旨演讲中再次告诫消费者投资的过程中要注意风险。郭树清说“理财产品收益率超过6%就要打问号，超过8%很危险，超过10%就要做好损失全部本金的准备”。所以对于金诚集团的这一预防针，我们算是打的比较及时的。
金城大厦将倾
2018年8月6日，风雨飘摇中的金诚集团，在总部召开了2018年半年度全员大会。因为大举裁员，所谓“全员大会”，其实并没有多少人。当初号称的上万名员工，不知去向了哪里……
会上，韦大大说：不管未来如何，我愿意站在这里承担所有责任...。不过，韦大大的自信，并未能感染众多的投资者。因为在此前的7月9日，金诚集团决定：部分产品展期6-12个月（意思就是不能如期兑付了）。此后，不断有投资者赶到位于杭州市拱墅区的金诚集团总部，要公司给个说法。
到10月份，金城集团第三季度会议的时候，韦杰董事长还进一步指出，尽管我们充满信心，但是在目前的宏观背景及集团现状下，所有金诚人还是必须充分认识到问题的严重性，必须做好最困难的准备，用“破釜沉舟”的决心和勇气去面对接下来的工作，用最坏的打算去迎接最好的结果。
三季度会议推文及留言（到底有多少水军？）
投资者与金诚的谈判
面对围堵的投资者，金诚集团给出的答复：是的，我的理财到期了，由于公司出现了流动性紧张，所以我们暂时无法兑付本金和利息，但是保证6个月内兑付，我们可以签个补充协议。
我看了下协议，上面字句了了，大概意思是：
客户，你的产品到期了，但是暂时不能兑付，我们保证6个月内连本带息，以及这6个月的利息一起兑付，现在你可以选择几种方案:
1. 签了这个协议，我们保证还；
2. 我们帮你打折30%，转让你的份额，不一定转让的了；
3. 可将本金和利息，换成我公司的股票，行权价格是3.5。
最后居然还有一句条款，每位客户必须保密，如有泄密，视作无效。
我心里简直呵呵，还保证？拿什么保证还？就凭一句话？最起码有点质押有抵押的东西吧，什么都没有。股票行权价3.5，我看了一眼现在的价格，2.1，最高价到过4.2。市场没有什么成交量，这半年几乎是一路平线，也就是说很可能买盘和卖盘，都在老板自己手里。拿了这股票，但凡我要行权我就亏，按照公司现在这运营情况，估计涨回3.5可能我得传承到下一代了。
金诚集团道出了所谓PPP的真实面目
投资者：一位老太太听完可能更是一脸懵逼了，继续絮叨着：“我不要你们的股票，我也不要利息了，你就把本金还给我就行了，亏30%我也认了，我真的是看病的钱都要没了呀，这是我的棺材本啊。”
投资者：“这位领导，既然叫我们来了，让我们签东西之前，你们总还是先让我们了解一些情况吧。”我说，“这样吧，你先给我们解释一下不能兑付是个什么意思？既然我这个钱是借给政府建设项目的，那么还钱的总该是政府吧，难道是政府不肯还钱？”
金诚回复：“这位客户您好呀，你要相信我们，我们是一家负责任的公司，我们运营一直很好。这次是我们的疏忽，领导也在批评我们。
我们没有做好流动性安排，我们只是流动性有点紧张，导致这次兑付困难。但是我们已经在处理资产了，我们一定会尽力兑付的。“领导说。
投资者：“流动性困难？你有啥流动性困难？按照你之前说的，我借钱给政府，管你流动性毛事？你得给我好好解释一下。我是不能理解了，我第一次听财富公司说自己流动性困难。
金诚回复：“我们以往每个月的募集量是3-5亿，多的时候有8-10亿； 加上由于5月监管实施处罚停业半年，我们不能展开募集，6月兑付的金额有10亿，我们募集量只有2亿，6月是公司筹措了许多资金兑付掉了；但是7月的募集量只有几千万，本金无法兑付，只能兑付部分利息，所以我们决定统统展期。
我们的金融产品期限一般是1-2年，但是项目的建设期一般是3-5年，所以通常都需要由发行后面的基金来兑付前面的资金，最近募集非常困难，所以我们的资金流动性有点紧张。
到这大家应该明白了，原来金诚承诺的所谓收益跟你投的项目没啥关系，你的本金和利息是从金城集团的口袋里来，或者说是从后面的接盘侠的口袋里来。在这建设期内，政府是不出一分钱的，这中间需要民间资金自行解决。然后项目建设完成通过验收，政府才会分期拨付款项，并且最多承担的利息成本也就6.5%，根本不可能承担公司给我承诺的收益率。
所以在建设期的时间内，金城集团需要不断募集新鲜资金来付上一期的客户本息，募集不到新资金就是他所说的“现金流紧张“甚至是”资金链断裂“！但是政府会不会还钱呢？会的，除非项目按期完工并且通过验收！所以，如果这期间金诚集团还是募集不到资金的话，很有可能建设都不能完工，也就别谈政府按期还钱了。
东方园林的PPP生死之路
关于东方园林的文章，我们之前发了很多，也分析了很多。比如在《缺钱的东方园林前脚计划引入国企战略投资，后脚就签约三峡集团？》一文中，我们也分析了东方园林目前出现的局面的，比如PPP步子迈的太大，周期长、高负债、股价大跌、股权质押、存货无法按时结算和部分应收账款无法回收等现象。那么媒体圈很多也报道了这一事件，也罗列了一大堆数据、原因等等，那么我在此就补充几点大家所没有谈到的。
东方园林虽然接了很多PPP，但都是一些烂PPP
对于PPP的概念也许大家都有所了解，但是可能了解的不是很深入。PPP的含义是Public-PrivatePartnership，也就是政府和社会资本合作业务。比如政府要修个市政广场，可以做成PPP项目，交由相关社会资本去运作，回头通过市场化运作和经营，社会资本获取相应的收益。本来这是一个多赢的政策。但是众所周知，现在大部分金融机构都开始给PPP项目“断供”了，问题出在哪里？
其实这就要涉及到当时国家推行PPP的初衷了。财政部2013年开始出台鼓励PPP业务的政策，发改委、财政部等部委在2015年开始大力推广PPP业务，当时的本意是通过这项业务取代各地的政府投资公司，也是相当于为政府减轻债务。但是我们都知道，触动利益比触及灵魂还难。现状是各地方政府的投资公司并没有被取代，反而好像活的越来越滋润了（这也是为什么现在要严控PPP的原因）。因为你要知道，一般政府主导的投资项目，首选是各地方政府的投资公司，其余被挑选剩下的最苦最累且没什么油水的才会拿来当PPP业务做。而这在我们《国企央企的PPP时代，东方园林何以独步天下？》一文中，我们已经说的非常清楚了，东方园林所接的PPP项目基本上都是这类项目（生态环保水治理类项目，且占比超70%）。
东方园林没有看清政策的风向
除了东方园林接了烂PPP以外，还有就是没有看清形势。因为我们都知道和传统融资方式略有不同的是，PPP模式前期需要企业巨额垫资（动辄上亿元），换句话说，该模式受外部金融环境影响巨大，政策松的时候你好我好大家好，倘若国家调控收紧，影响会非常剧烈。
实际上，国家并不是没有给何巧女的东方园林谨慎对待“PPP项目”的机会。早在去年11月财政部就发布了《关于规范PPP综合信息平台项目库管理的通知》。当时很多民营企业对PPP项目的态度都变得尤为谨慎，由原先的蜂拥而至变为了观望。
而在今年就在今年4月出台的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(业内称“资管新规”)相当于明示了，意味着政策的全面收缩，表明“非标”类融资将会被全面挤压，民营企业或成为监管的“重灾区”。但是东方园林依然没有刹车，仍然大举接PPP。这才导致了其需要不断的接项目，靠新项目的资金来维系老项目，否则就是崩盘。所以从这我们要吸取教训，做政府类项目，一定要看政策风向，而不能一味埋头。
PPP吃多了国企降负债，而民企则是要命
当然了，我们上面说了那么多东方园林的不是，但是那全都是东方园林的错吗？不是的，因为PPP融资难的问题不是东方园林一家的特色，而是几乎所有民企的痛点。但是你看，同样的经营模式的为什么国企（尤其央企）可以融到资？所以这就不是项目问题，也不是单个企业的问题，而是体制问题，难道不是吗？
国企（尤其是央企）更容易抓住PPP带来的发展机遇，因为“PPP模式”是有钱人的“游戏”，国企主要具有三方面的优势：信誉优势，银行乐于把钱给国企；市场的优势，在高压的反腐态势下，政府官员多一事不如少一事，只敢把项目给国企；能力的优势，大型建筑国企在品牌、规模、能力上更胜一筹。几个优势叠加，使目前绝大多数“PPP”项目成了大型央企、省级国企、上市建筑企业的囊中之物。另外与民企相比，央企做PPP最大的优势在于和地方政府沟通成本更低，以及更容易获得相对低廉的融资成本，央企能够拿到政策性贷款。而这些都是民企所无法比拟的。
起死回生的新玩法
那上面我们说到了根本点，那是不是有一种央企国企和民企相结合的路径呢？是的，这就是为什么东方园林要和三峡集团联姻的根本所在。
三峡集团是长江流域实力雄厚的央企，此前合作如中国建筑、中国铁建、中国能建，中国中铁、中国电建、北控集团、碧水源等均为赫赫有名的央企或质地优良的龙头企业。而东方园林在生态环保业务领域的领头羊地位自然不言而喻。在本次合作中，双方将借力三峡集团超大型央企的资金和项目资源优势，而东方园林则以“轻资金、重技术”的方式参与生态长江、绿色长江的保护和改造，此举有望成为环保领域国资与民企共同参与PPP模式的创新样本。
此举将充分发挥国有资本与民营资本在资金和技术方面的不同优势，也极大程度缓解了因PPP项目融资回款周期较长而对民企资金面形成的掣肘。
业内人士指出，国资与民企以联合体的形式中标，由国企作为主要资本金出资方，民企作为技术提供方，通过工程利润反哺与确保资本金收益，这种全新模式，或将成为未来PPP项目的主流趋势，也充分体现了行业领先者的应变能力。
那么近期东方园林一直在埋头推动与央企、地方国资PPP项目的合作，例如10月初，东方园林与中车环境就签订业务合作框架协议，双方将在全域环境综合提升、乡村人居环境整治等方面开展多种模式的合作。基于东方园林强大的市场能力、技术能力与创利能力，足以为国资带来大量优质投资项目机会和资本金投入的稳定回报，有消息称，国资方的反馈十分积极，还有多家央企、地方国资平台正与其展开密切接触、深入洽谈。
业内人士认为，东方园林这种对于PPP模式的创新与探索，堪称PPP模式的东方之道，可谓给国家重大生态环保PPP项目的落地，指出了一条可行之道。国企的资金优势与融资能力优势明显，民营资本技术实力雄厚，运营能力强大。让国资成为PPP项目的主要投资方（即承担SPV公司的资本金），从资金层面推动国家级及各区域重点项目落地，让民企成为PPP项目的主要设计建设运营方，从技术与人才层面保证项目的建设质量与运营效率，这应该是后续大型PPP项目模式的破题之道。
我们唯一能肯定的是，至少目前的东方园林已经出了ICU，不会像金诚集团一样，成为一个即将倒下的庞氏骗局！
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