PPP+EPC项目带来的成功启示(唯一入选全国第四批PPP示范的项目)PPP项目建设期绩效考核与传统工程模式的区别

2018年2月5日，全国第四批396个PPP示范项目出炉，涉及投资额7588亿元。财政部有关负责人表示，与第三批相比，第四批示范项目呈现三大特点：一是条件更严格，规模更合理；二是向基层项目和重点地区倾斜；三是向重点领域和薄弱环节倾斜。

安徽省宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目作为由江苏现代咨询提供PPP全流程咨询服务的第四批PPP示范项目之一，其最主要特征就是采用了EPC+PPP模式。本期现代咨询将结合安徽省宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目案例，深度剖析EPC+PPP模式，以期引发PPP参与各方在PPP模式理性发展的新阶段继续深入研究和探讨。

一、工程项目管理模式是我国PPP模式应用过程中重要的课题。

PPP+EPC，并不是PPP的一种具体模式。EPC（Engineering Procurement Construction）是一种工程承包项目管理模式，指对工程建设项目的设计、采购、施工进行一体化的承包。PPP+EPC模式是项目投融资管理模式和工程项目管理模式的结合。

传统基础设施项目采用PPP模式时，绝大多数项目都是由社会资本直接承担施工职能的，这是我国PPP模式应用的重要特征，这方面的国际经验也相对缺乏。社会资本既作为项目的主要建设管理方项目公司的股东，又直接承担施工职能，管理和实施的一体化从结构上给PPP项目建设管理带来了很大的挑战。PPP模式推广以来，行业逐步建立了“两标并一标”模式下由实施机构委托工程监理的基本意识，但PPP模式下的工程项目管理模式研究仍然有很长的路要走。

二、政府项目投资控制和设计管理是PPP模式和EPC模式发展面临的共同问题。

PPP项目社会资本采购阶段，一般项目前期仅完成了可研或者初步设计，因此一般都只能采用定额计价的工程造价计价方式。这给我国建筑业造价管理市场化的发展带来了很大的影响，特别是政府建设管理部门，从“清单时代”一下子又退回到“定额时代”。PPP模式下，一般的设计工作和风险的分担体系边界相对模糊，即便是引入投资控制绩效激励机制，因为激励行为范围难以明确界定和施工利润的反向作用，往往社会资本都没有足够的动机做好项目的投资控制和设计管理工作。

EPC模式能够有效实现设计、采购、施工进行一体化的管理，提高建设效率、降低项目建设成本，但是在传统基础设施行业，以投资管理为导向的设计竞赛和总价合同的应用条件较多，传统基础设施行业采用EPC模式的情况下，政府方投资控制和设计管理的难度也较大。

三、利用EPC模式下工程投资可调总价合同和设计监理机制，实现了PPP模式下的高效的政府项目投资控制和设计管理。

宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目采用了工程投资可调总价合同，在社会资本提交的设计方案范围内，除了主要材料价格、主要地质条件等因素，由社会资本承担绝大多数的投资管理工作和风险。同时在设计管理方面，宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目引入了设计监理机制，强化了社会资本从投标设计方案到施工图阶段的设计监督，并且设置了过程中的设计优化的绩效激励机制，保障全过程设计管理中政府和社会资本的边界清晰和管理主动性。

四、PPP和EPC模式的结合，真正让社会资本成为项目全过程管理的第一责任主体。

从PPP项目全过程管理的角度，初步设计和施工图设计是社会资本项目全过程管理的重要基础，而设计管理工作和设计责任的分离往往造成工程纠纷。实施机构一方面希望社会资本能够承担更多的设计工作，实现整体项目质量和效益的统一，另一方面又担心设计管理失控造成投资管理失控，多方面原因造成PPP项目工程投资比传统政府投资项目的工程投资相对要高，所以多数PPP项目的设计工作仍然由政府承担。PPP和EPC模式的结合，真正实现了投资、建设、运营的整合，合理强化了社会资本PPP项目全过程管理的主体责任。

五、充分的前期工作准备和采购流程设置，有效降低EPC+PPP模式下项目的交易风险和成本。

EPC+PPP模式并不适用所有的PPP项目，在传统基础设施行业采用EPC+PPP模式，对政府项目前期工作、政府采购管理、政府决策管理能力都提出了更针对性的要求，对PPP咨询机构对项目全过程管理和投资控制的咨询能力也提出了较高的要求。

宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目中，江苏现代咨询与宣城市住建委紧密合作，实施方案编制和采购阶段开展了多次的专题研究讨论，从采购结果分析，有效实现了项目的交易风险和成本管理。项目实施机构根据EPC设计方案和投资总价的竞争要求，委托设计单位编制了初步设计方案并且对地质情况进行了相对详细的勘察，给社会资本投标提供了合理的投资参考资料，提高了设计方案和可调总价竞争的可行性，降低了社会资本的投标风险及政府与社会资本的交易风险成本，同时为社会资本设置了足够的初步设计方案编制时间，保证了社会资本投标质量。

六、设置公正公平的竞争机制，引入优秀民营企业（牵头）和央企联合体作为社会资本。

传统基础设施行业大型项目可调总价EPC模式案例并不多，在PPP模式下的应用更少，对于EPC+PPP模式，大型央企相对具有更强的风险管理能力，而民营企业相对更追求创新和管理效益的发挥。宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目通过设置公正公平的竞争机制，合理评价各类社会资本的优势，最终龙元建设集团股份有限公司（牵头方）、中铁上海工程局集团有限公司、上海市城市建设设计研究总院组成的联合体凭借相对优秀的投融资管理、设计创新和投资管理能力通过公开竞争成为中标社会资本方。

本次安徽省宣城市阳德路道路工程EPC+PPP项目入选全国第四批PPP示范项目，也是政府和行业对于EPC+PPP模式应用发展的认可，正如开题所言，PPP模式下的工程项目管理模式研究仍然有很长的路要走，EPC+PPP模式也并不是适用所有的PPP项目，但EPC+PPP模式一定是PPP项目全过程管理的重要课题，也共勉建设行政主管部门、实施机构和咨询机构在PPP模式理性发展的新阶段继续探讨研究。

PPP项目建设期绩效考核与传统工程模式的区别

作者：蒋星晖

我分享的内容是“PPP项目与传统工程模式在建设期绩效考核的区别”。我的发言将从以下八点展开：一、绩效考核的依据不同。二、实施主体的多样性。三、涉及行业的差异性。四、考核对象的差异性。五、考核结果兑付的差异性。六、考核指标的差异性。七、抽查与不定期的考核。八、归纳与总结。

一、绩效考核的依据不同

传统工程项目考核的依据主要是行业各项建设规范标准，有较为成熟的体系；而PPP绩效考核的依据往往是监理单位形成的成果资料，它依附于传统工程项目考核的结果，是PPP建设期绩效考核的依据之一。

举例：以我们做的长兴县泗安塘流域综合治理的PPP项目为例。本项目建设期的质量考核主要以考核小组根据行业主管部门、监理单位发出的质量整改通知以及经认定为一般质量事故、较大质量事故、重大质量事故、特大质量事故等这些传统考核的成果作为评分依据，可能比较单一。当时我们也提出了一个比较复杂的考核办法，但是政府来讲，他们觉得对建设期的考核我们有相应的质量、监管部门，比如有监管办、质检局等等，对于传统工程有相应的考核。所以对于PPP项目来讲的话，我的考核是不是只是流于形式？

二、项目实施主体的多样性

传统工程项目考核一般由监理单位实施，主体比较单一，有完善的操作流程；PPP建设期绩效考核涉及的主体呈多样性，涉及财政部门、行业主管部门、实施机构、政府方出资平台、专业第三方PPP绩效咨询单位等多部门主体，目前暂无成熟的操作流程，需根据项目的特点来针对性地制定具体的操作流程。同时要根据我们的项目特点，进行制定一个具体的一个流程。

三、适宜的涉及的一个行业差异

传统工程项目考核内容较为单一，往往是以单项工程为考核单元，涉及行业相对单一；而PPP绩效考核根据PPP项目包的不同，考核的内容涉及工程单元较多，如城镇综合开发类项目考核内容既有房建工程，又有市政基础设施工程，还有旅游产品设计等多项子单元。

举例：以江西的泰和县马市的特色小镇为例，当时我们也是做的第一个工程类的建设期的绩效考核。当时这个考核的时候里面涉及的条款就涉及到建筑工程质量管理条例、建设工程安全生产管理条例等，而且当时也必须是要求我们把建设期的这些质量规范纳入到我们的考核体系里。

四、考核对象的差异性

（一）传统工程项目考核的对象一般是项目施工单位，注重对施工安全、进度、质量方面的考核管理。PPP建设期绩效考核的对象是项目公司，项目公司是负责项目全生命周期的主体，它需提供投融资、建设、运营等全过程服务。这跟我们传统功能的最大差别就是一个考核的是施工，一个考核的是项目管理。

（二）PPP建设期绩效考核根据项目公司中社会资本方的资质不同，又有差异。对于项目公司中社会资本方股东为施工单位的，一般存在项目公司中成员同时也在施工单位项目部担任角色的情况，这种情况下，要注意在设计PPP建设期绩效考核指标的时候，避免项目公司考核管理与项目部管理考核重复进行；对于不是多标并一招的PPP类型项目，后期项目公司还需要二次招标的，这种情况下绩效考核肯定又有不同。

五、考核结果的兑付差异性

传统工程考核一般采取赔偿或工程款扣罚的兑付形式，每次考核的兑付形式基本雷同；而PPP建设期绩效考核则要求与年度政府的付费或可行性缺口补助相挂钩，每次考核的兑付形式也有差异，如月度考核、季度考核、年度考核的影响权重一般不同，兑付可以体现在建设期保函中，可以体现在当年度的政府付费或缺口补助中，也可以体现为直接的现金罚款。但无论何种兑付方式，都必须满足考核结果不得低于全部建设成本的30%的要求。在PPP建设期考核当中，就罚款这一部分，目前来讲的话，可能还不是太便于操作。第一个就是我们建设期，如果是在他的建设期保函当中进行罚款。按照PPP的契约精神，我们政府是跟项目管理公司签取的合同，同时我们的罚款对象也只能是项目管理公司，如果是社会资本方递交的建设期保函，那么罚款的依据就等同于事故。第二个就是我们在后期的缺口补助或者是年度的政府付费当中来进行扣款，这种可能就是威慑性也比较差。这个就是财办金（2017）92号的严格新项目入库的规定。

六、考核指标的差异性

传统工程考核的指标一般围绕质量、进度、安全几个方面；而PPP项目建设期的考核指标的范围则要广泛得多，它不仅包含上述质量、进度、安全几个方面，还需要增加资金监管、项目管理、产出说明、满意度评价、合同管理、信息管理等其他指标。对于这一块需要比较熟悉工程类、金融类、法务类和综合类的一系列的咨询公司，来对绩效考核做出相应的方案来进行考核。

七、抽查和不定期的考核

PPP建设期绩效考核可能还存在对材料、安全、质量、半成品的抽查，这种抽查区别于传统工程的检测。传统工程的抽查一般有固定的比例，比如说交通对于材料这一块，它有一个5%的一个抽查比例，由质监牵头或者是由于来业主委托的检测单位来进行牵头，对于施工方的材料每期提供的材料进行5%的一个抽查，而且那个抽查的时间都是相对固定。而PPP建设期绩效考核抽查的比例则要相对灵活，实施主体可根据考核需要对不同抽检对象采取不一样的比例。

八、归纳与总结

最终就是给各位专家领导做汇总。传统工程考核主要是以质量为主，把项目分成单位工程、分部工程、分项工程，考核各个检查批次的质量情况然后得出分项工程的质量等级，汇总分项工程的质量情况得出分部工程的质量等级，汇总分部工程的质量情况得出单位工程的质量等级。PPP则由项目实施机构会同财政部门，以及邀请的相关专业的专家,组建绩效考核小组，根据建设期绩效考核指标，开展项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查。

来源：矿业大学

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