PPP项目退库后,终止合同流程该怎样走?PPP实践案例实施解说——县级市政道路

ppp项目是我国政府和社会资本合作模式的典范。在我国快速发展阶段，ppp模式带来了数以十万亿计的市场空间。

随着市场投资降温，快速发展带来的债务危机成为了新一期的发展的弊端。而在ppp项目在退出后的合同问题是一大问题。

如何分配地方政府和社会资本的权属利益将是难点。ppp项目叫停通常是提前终止，以下5点需要分清：

ppp项目被退库后，合同中任何有提前终止意向的一方主体可以向另一方发出提前终止意向通知，就不可抗力因素提前终止提前终止合同并的设定协商期，协商期可控制在20-60日。

发出提前终止通知后，另一方在收到提前终止通知后，需尽快给出回执意见，以表明自己收到提前终止通知及处理意向。

提前终止通知发出之时，地方政府方或社会资本方可以要求项目公司向施工单位发出停工通知，要求项目公司将已完成项目投资的工程结算资料及相关合同等资料提交作为办理结算的依据。

地方政府和项目公司以及社会资本的结算工作组是终止合同的核心，在各自设定阶段工作小组后，首先需要确定结算工作组的授权范围、工作职责、内部分工及工作的时间安排流程。

ppp项目终止后，spv需要提供书面的项目提前终止处理方案给地方政府。spv的提前终止处理方案包需包含以下内容：

提前终止补偿款的结算方式、提前终止补偿款的支付时间、已完成工程的移交、项目公司中双方股东委派人员的安排、项目公司存续期间的人员工资及必要支出的日常经营管理费用计算、项目公司股东退出的方式等内容。

政府方成立的结算工作组就spv报送的结算材料、已完成工程量、与第三方所签订合同、融资合同、已完成项目投资进行分析，根据项目合同的约定提出应对方案。

方案中包括：

根据已完成工程量及在履约合同过程中的责任承担计算出具体的补偿款项；

政府财政收支情况的政府补偿安排；

并明确要求项目公司与银行或贷款人协商放贷时间与提前终止补偿款支付时间匹配问题等内容。

政府方结算工作组与项目公司就提前终止方案中的内容进行正式谈判，在确定最终谈判结果后，制作谈判备忘录并达成提前终止协议，协议明确提前终止的合意、提前终止补偿款的额度和支付方式及提前终止资产、人员、项目公司存续等问题。

政府方和项目公司根据提前终止协议履行各自义务，在提前终止补偿款得到妥善处理后，项目公司按照《公司法》和公司章程规定进行清算结算。

市政道路是县级政府最关心的项目，这类公益性项目如何做成PPP模式呢？具体操作步骤怎么走？

它指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。

它是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后资产所有权归属政府，在特许经营期内政府将资产的运营维护职责委托给项目公司，由项目公司按约定提供运营服务并收取运营费用及前期投资成本。特许经营期到期后，项目无偿移交给政府。

它是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后所有权归属政府，在特许期内特许权人将项目出租给政府使用，租期届满后政府完全取得项目。

它是指项目从设计开始就特许给社会资本，直到项目经营期满收回投资和取得投资效益。

在目前实施的PPP案例中，公益性项目大部分采用的是BOT方式。

某县扩容提质基础设施项目，包含市政道路、桥梁、公园等多个子项目，估算投资40亿元。

该县人民政府授权该县城投公司为本项目的实施机构。

各子项目建设期不超过2年的按2年计算，超过2年的按实际建设期计算。

项目操作流程

政府通过政府采购流程(公开招标）进行PPP项目采购， 选择社会投资人。

项目的社会投资人依法能够自行建设的，在遵循相关法律法规的规定下由社会投资人负责施工。

政府授权出资人与社会投资人共同出资组建PPP项目公司，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司采用“建设-运营-移交”（BOT）方式投资、建设、运营和维护相关项目。

在满足可用性付费的条件下，在特许期内政府方按政府付费方式向项目公司支付费用，项目公司收回投资并取得回报。特许经营到期后，项目设施移交给政府指定机构。

本项目主要为城市道路、公园、桥梁等公益性基础设施，基本无经营性收人，政府付费是社会资本方取得投资回报的主要途径。

在实施方案的制定过程中，应重点考虑项目的支付体系及保障方式，应尽量明确项目的付费来源，将政府付费依据现行制度纳人财政预算，在纳人预算的情况下，还需要设计有关条款以保障政府方履约，同时也便于项目公司进行融资，保证项目的顺利实施。

当地政府锁定了相应的经营性土地出让收人作为政府付费来源，政府方也承诺将支付部分纳人财政预算，保障项目政府付费的及时支付。

（1）《PPP合同》（即特许经营合同）。由政府授权机构与项目公司、社会投资人签署。明确各方的权利和义务、特许经营范围和期限、项目建设和运营、项目付费、终止和补偿等 事项，为项目主合同。

（2）《股东协议》。由政府授权出资人和中选社会投资人签署。约定项目公司的出资方式、治理结构、决策机制、收益分配等事项以及社会投资人的退出机制、融资责任和风险承项等。

（3）《施工总承包合同》。由项目公司与施工总承包单位签署。《勘察合同》《设计合同》《监理合同》《造价咨询合同》《检测合同》等项目前期和项目实施过程中有关管理、服务类合同。由政府方与相关服务单位签订。

（4）项目的《融资合同》《保险合同》等其他合同。由项目公司按国家有关法律法规要求与当事人签署。

领导重视是最重要的保证，有句话说：“老大难、老在难、老大重视就不难!”

PPP模式是新常态下各级政府稳增长的重要手段，也是实现新型城镇化的战略切人点。自国发43号文件出台以后，县委、政府领导高度重视PPP推进工作，县委书记强调推进PPP模式具有重要意义，是新一轮改革开放的主旋律，要创新政府管理方式，控制和化解地方债务，强化财政预算的约束力，让市场起决定性作用；提升城市建设品质和管理水平。

从2014年10月起正式推进PPP工作，并将“重点深化投融资体制改革，加快PPP项目落地”作为2015年深化改革的10个重点推进项目之一。

一个PPP项目实施过程中，往往需要涉及财政、国土、审 计、建设、法制等若干部门及政府平台公司的配合，如果政府方在实施PPP项目过程中，没有建立一个有力的政策保障体系，将大大降低项目实施效率，甚至致使项目停滞。

所以，政府方在项目实施前需要制定一系列保障项目实施的政策文件，包括PPP相关机构的设定、PPP项目的实施指导性方案、各部门的职责分工等。

上述两个项目能在较短时间内成功落地，很大程度得益于政府方机制的有力保障。

为加强对PPP项目建设的指导，规范PPP项目管理，党委政府集中研究、解决PPP项目建设难题，建立起了一套相对完善的管理机制，为PPP项目建设提供了制度保障：

一是需要有PPP领导机构。成立了PPP工作领导小组，由县长任组长，常务副县长任常务副组长。

二是需要有PPP配套政策。 结合国家相关政策和县内实际情况，制定出台了《政府投资 项目管理办法》《人民政府办公室关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)项目试点的指导意见》和《政府和社会资本合作(PPP)操作指南》《政府与社会资本合作（PPP）项目营运阶段监督管理办法》，用以指导和规范项目管理，所有PPP项目都能享受到相关政策优惠。

三是PPP三级决策体制。

为保证项目的顺利实施，政府充分发挥专业咨询机构作用，为项目实施方案、财务分析报告、特许经营合同、股东协议等文件的编制提供支持；同时，在项目实施的每个阶段，都由咨询机构提供专业的咨询意见，指导项目的推进，这对项目决策科学化和操作规范化发挥了积极作用，也为项目成功运作奠定了坚实基础。

例如为顺利推进PPP项目建设，XX市聘请了北京金准咨询有限责任公司作为PPP项目建设的总顾问，为PPP项目建设提供全面的技术支持；建立了《PPP项目咨询中介机构库》，引进了国内知名的咨询公司，专门负责为县域内PPP项目提供全方位的咨询服务。

在一个公益性PPP项目的实施过程中，需要多方综合评估该项目的社会效应、政府自身的财政承受能力；从社会资本的角度来看，也会考虑项目的收益性、政府的支付能力等。

如何平衡好两者之间的利益是项目能否成功的关键因素。在项目边界条件制定过程中，应经过详尽调查 和分析，充分了解潜在投资人的意愿。在实施方案初步完成之后，仍就实施方案中提及的核心点与潜在投资人作详尽的讨论，最终通过讨论形成共识。

在实施方案的制定过程中都与潜在投资人进行了多次沟通与洽谈，这为项目后续采购工作的顺利开展奠定了坚实基础。

由于PPP项目对项目投资人的投、融资综合实力，建设、运营维护管理的操作实力等各方面的均衡需求比较复杂，如 果单一针对能够具备上述所有能力的一个私人部门而设置潜在投标人资格条件，能够有实力进行投标报名的企业相对会较少，那么就会侧面排除一些在某一个方面具备较强实力的潜在投标人。

由于本项目总投资较大，我们在项目市场测试过程中发现，对本项目感兴趣的潜在社会投资方多为大型施工企业。 

PPP项目区别于以往的BT类或传统投资施工类项目，其涵盖的内容包括项目的投资、建设以及后期部分运营、管理以 及移交的全生命周期。

当PPP项目的社会资本和施工承包方为同一主体时，如何有效控制项目建设成本，合理减少政府方在整个项目周期内的支出，保证政府方以最少的投资完成整个项目就成为项目实施方案研究的重点和难点。