【PPP案例】为支付欠款将收费经营权交由代建方行使的公路改建项目纠纷

　　上诉人(一审原告)：内江市源洲物资贸易有限公司

　　上诉人(一审被告)：内江市交通运输局

　　因与内江市交通运输局(以下简称内江市交通局)间的合同纠纷，内江市源洲物资贸易有限公司(以下简称源洲公司)向一审法院四川省高级人民法院起诉请求：(一)判令内江市交通局向源洲公司支付省道207线资泸路威远段改建工程项目未收回投资及合理回报共计331300210.25元;(二)判令内江市交通局向源洲公司支付因关闭新店收费站而产生的人员安置补偿费6534500元;(三)判令内江市交通局承担本案的全部诉讼费用。一审诉讼中，源洲公司变更第一项诉讼请求为“请求判令被告向原告支付省道207线资泸路威远段改建工程项目未收回投资及合理回报共计331128600元，包括项目投资回报额12969.48万元，回购期资金利息13182.06万元，剩余本金69613200元(暂计算至2014年12月31日)”。

　　一审法院认定的部分主要事实：

　　2005年5月25日，内江市交通局(甲方)与源洲公司(乙方)签订《省道207线资泸路威远段改建工程协议书》(以下简称《工程协议书》)。约定：内江市交通局采用公开招标形式选定源洲公司为省道207线资泸路威远段改建工程项目代建业主。在协议中，双方就代建具体内容进行了约定。

　　2005年10月12日，内江市交通局(甲方)与源洲公司(乙方)签订《补充协议书》。依据双方2005年5月25日签订的《工程协议书》第三条第三项的约定，经内江市人民政府第16次常务会议决定，采取在该工程竣工验收经省两厅一局批准使用后按省政府批准本项目的收费年限和收费标准交乙方经营管理收费的方式支付乙方投资和合理回报。为此，双方对相关具体内容进行了约定。

　　2006年4月6日，内江市交通局与源洲公司再次签订《补充协议书》，约定《工程协议书》部分条款作废，并对其中“项目概况”条款进行了部分修改。

　　在一审诉前，内江市交通局与源洲公司共同委托中大造价咨询公司对案涉工程投资进行审计确定。2013年10月28日，鉴定完成，审核的投资金额为72625668元。内江市交通局以鉴定资料不实为由，对此金额不予认可。在本案一审审理期间，内江市交通局申请对案涉工程造价进行鉴定，一审法院委托了四川大公建设工程管理咨询有限责任公司进行鉴定。鉴定的工程造价66693923.11元(65737276.11元+956647元)，扣减1937880.94元[建设单位管理费139313.94元+勘察设计费1150000元+设计文件审查费38098元+定额编管理费64766元+工程保险费301061元+审计(查)费63953元+招标代理费180689元]，一审法院认定案涉工程造价应为64756042.17元(66693923.11元-1937880.94元)。

　　经审理，一审法院作出(2013)川民初字第30号民事判决：(一)内江市交通局于判决生效之日起三十日内向源洲公司支付省道207线资泸路威远段改建工程项目未收回投资16162604.33元及利息(利息从2008年3月12日起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算至付清之日止);(二)内江市交通局于判决生效之日起三十日内向源洲公司支付省道207线资泸路威远段改建工程项目合理回报48567031.63元及利息(利息从2013年1月1日起按照中国人民银行同期贷款利率计算至付清之日止);(三)内江市交通局于判决生效之日起三十日内向源洲公司支付因关闭新店收费站而产生的人员安置补偿费226000元及利息(利息从2013年1月1日起按照中国人民银行同期同类贷款利率计算至付清之日止);(四)驳回源洲公司的其他诉讼请求。案件受理费1730973.55元鉴定费1250000元，合计2980973.55元，由源洲公司负担1850973.55元，由内江市交通局负担1130000元。

　　源洲公司、内江市交通局均不服一审判决，分别向最高人民法院提出上诉。

　　二审期间，最高人民法院更正、补充查明了部分事实。如，根据《工程协议书》内容，内江市交通局采用向社会公开招商而非公开招标形式，选定了源洲公司为省道207线资泸路威远段改建工程项目代建业主。《工程协议书》第五条第(二)款第9项为：“9、若甲方采取以交由乙方收取车辆通行费的方式支付乙方项目投资的，则本协议签订生效约定时间内，乙方应在内江成立有独立法人资格的项目公司，全权负责该项目的建设和经营管理，并承担建设、经营管理和其他行为所涉的民事、经济责任。乙方在约定的经营期限内，对本项目享有经营权，所有权属甲方。乙方须于经营管理期满的前三年，全部清偿在改建和经营期内以(省道207线)资泸路威远段改建项目和经营管理及收益权利的名义所产生的一切债务;在经营期内，应对该项目的路基、路面、桥涵、构造物等进行维修保养，保证项目在运营过程中的完好和畅通。按约定的经营期限到期后，乙方应保证公路的完好，保持公路处于良好的运营状态，并完整无偿地将该项目交归甲方。”

　　二审中，源洲公司提交了一份《内江新城建设指挥部办公室杭州萧山传化物流产业集团有限公司内江高铁站配套项目投资建设合同》作为新的证据，拟证明在内江高铁项目上投资人的年回报率为18%。内江市交通局提交了四组证据材料作为新的证据：第一组公开招标/招商的BT项目10个，拟证明此10个项目的平均回报率为5.83%;第二组为BT项目案例20个，拟证明20个BT案例的平均回报率为7.35%;第三组为BT规定性文件16个，拟证明16个规范性文件的平均回报率为6.32%;第四组为其他。

　　最高人民法院认为，本案二审的争议焦点是：(一)源洲公司对案涉工程的投资金额应当如何计算，以工程造价鉴定结果作为投资金额计算依据是否恰当，一审依据工程造价鉴定结果所计算出的源洲公司投资的工程造价是否准确。(二)内江市交通局2006年6月至2007年12月期间向源洲公司支付的款项800万元的性质。(三)一审将源洲公司的年投资回报率酌定为15%是否恰当，计算的起止时间和计算方法是否正确。(四)因关闭新店收费站而产生的人员安置补偿费应当如何计算。(五)源洲公司未收回的投资应当如何计算，一审对未收回投资的利息计算是否正确。(六)一审关于源洲公司运营期间管理费和其他支出的计算是否正确。(七)案涉公路收费权益的归属。

　　(一)关于源洲公司对案涉工程的投资金额应当如何计算的问题。源洲公司上诉认为，一审将工程造价鉴定的结果作为认定源洲公司投资金额的依据是错误的，应按照经过内江市相关部门签章认可的债务锁定资料的载明，认定源洲公司的投资金额为81029061.93元。本院认为，本案建设施工合同中曾约定“项目投资数为4421万元”，同时又多次约定“投资总额最终以内江市审计局审计为准”，但案涉工程的投资总额最终并未经由内江市审计局审计，双方事实上未对工程投资款进行结算。内江市相关部门在债务锁定资料上签章仅用于上报债务锁定资料之目的，不能认为已构成自认和实质上的工程投资款结算。在工程投资款未能审计结算的情况下，一审法院同意当事人的鉴定申请，并根据鉴定结论的工程造价66693923.11元扣减1937880.94元[建设单位管理费139313.94元+勘察设计费1150000元+设计文件审查费38098元+定额编制管理费64766元+工程保险费301061元+审计(查)费63953元+招标代理费180689元]，认定案涉工程造价应为64756042.17元，该认定并无不妥。源洲公司未能提交证据证明其对工程的投资金额超出工程造价，以工程造价64756042.17元计算源洲公司的投资金额，并无不当。至于内江市交通局上诉请求中提到的鉴定工程造价认定不准确，主要有三个方面：1、将内江市交通局在建设期投入的800万元作为源洲公司投资不当。本院认为，鉴定系对工程造价的鉴定，无论该笔款项来源于源洲公司或内江市交通局，均不影响该笔款项应当计入工程造价。一审以工程造价为依据计算源洲公司的总投资款，在计算源洲公司未收回的投资款时，已将该800万元扣减，故内江市交通局并未因此向源洲公司重复支付该笔投资款。2、将未经内江市交通局同意的变更工程计入案涉工程造价违背合同约定和法律规定。本院查明，内江市交通局在一审时已就该问题向鉴定机构提出异议，即“内江市交通局异议八”，鉴定机构和一审法院已就此作了回复。内江市交通局再就该问题提出异议，本院不予支持。3、一审关于路面水泥品种及使用量的认定明显错误，用量存疑，所水泥品种标号也存疑。本院查明，内江市交通局在一审时也就该问题向鉴定机构提出过异议，即“内江市交通局异议六”，鉴定机构和一审法院也就该问题作了回复和评判。仅以水泥使用情况存疑不足以推翻鉴定结论，本院对此亦不予支持。综上，一审依据工程造价鉴定结果所计算的源洲公司投资金额准确恰当，源洲公司和内江市交通局就该事项的上诉理由均不能成立。

　　(二)关于内江市交通局支付800万元的款项性质。2006年4月6日《补充协议书》载明，“鉴于乙方前期做了大量工作，并曾注入1000万元保证金，加之本项目重新设计后投资增大1434万元，投资回收周期长，工程建设中确有不可预见的材料涨价因素。甲方支付乙方建安工程款800万元(含各类材料调差)”。由于本案工程系由源洲公司全额垫资代建，建设过程中，内江市交通局本无提前支付工程的义务，但双方基于前述原因，由内江市交通局在建设过程中支付“建安工程款800万元”。《补充协议书》并未约定该800万元系内江市交通局为源洲公司额外增补的工程价款，也未有补贴、赠与源洲公司的明确表述，故仍应认定为内江市交通局支付的工程款，只不过将支付时间提早到了建设过程之中。一审认定该800万元为内江市交通局已付工程款，并无不当。

　　(三)关于源洲公司年投资回报率的计算问题。双方在合同中为工程款项的偿付约定了两种支付方式，最终在实践中选择了第二种方式，即将项目收费经营权交由源洲公司经营管理，以收费支付欠款。双方从未明确约定本项目为BT项目或BOT项目，最终形成的经营模式系由原先约定的项目代建演化而来。故内江市交通局二审提交BT项目平均回报率为5.83%的证据以证明一审酌定按照15%计算年回报额显不当，该主张实则不能成立。内江市交通局在报告行文中确有“由源洲公司采用‘BT’方式建设”、“按照‘BT’模式计算”等表述，但均为内江市交通局的单方陈述，没有证据表明双方已一致确认本项目为BT项目，一审未按照BT项目的平均回报率酌定并计算年回报额并无明显不当。源洲公司二审提交了一份《内江新城建设指挥部办公室杭州萧山传化物流产业集团有限公司内江高铁站配套项目投资建设合同》拟证明在内江高铁项目上投资人的年回报率为18%，并主张本案年回报率应按照20%予以计算，案涉项目《工程协议书》签订于2005年，为了吸引社会资本，当时同类合同约定的投资回报率均较高，对该历史事实应予尊重，一审法院酌定的年化投资回报率应调整为20%才较为公平合理。本院认为，内江高铁站配套项目投资建设与本案省道改建工程建设，没有可比较性，不能因为内江高铁项目上投资人的年回报率为18%，就认为一审酌定年回报率为15%明显偏低。源洲公司提出年回报率调整为20%才较公平合理没有任何证据支撑，一审根据双方提交的证据参考同类合同平均回报率以及本案当事人融资成本等因素酌定按照15%计算年回报额，系法官自由裁量权的行使，应予尊重。由于源洲公司从2008年3月12日起开始收取通行费到2012年12月31日停止收费，实际经营管理案涉公路项目的时间不足5年，一审按照5年期计算投资回报，符合源洲公司经营的实际。双方自2013年1月1日以后即未再履行合同，源洲公司也已退出了对案涉公路的经营管理，一审判令内江市交通局从2013年1月1日起按照中国人民银行同期同类贷款利率对上述款项支付利息，该计算方式正确。源洲公司要求在2013年1月1日之后仍然按照年化投资回报率支付投资回报，与2013年1月1日之后源洲公司未再参与实际经营相矛盾，在此之后源洲公司的债权为数额确定的金钱之债，内江市交通局逾期支付应承担按照法定利息计算的孳息，不存在源洲公司声称的未考虑投资回报的逾期付款问题。

　　(四)关于因关闭新店收费站而产生的人员安置补偿费问题。一审业已查明，双方合同约定源洲公司应严格按照批准设置收费站点、配备收费人员，源洲公司虽声称新店收费站需要安置的人员为55人，但只提交了14份劳动合同。源洲公司二审仍然主张原新店收费站人员为55人，但并未提交新的劳动合同，也未能说明在相关批复文件中已明确要求包括新店收费站在内的3个收费站共计“收费人员限定在75人以内”的情况下新店收费站1个收费站需要安置的人员就达到了55人有其合理性。一审按照14份劳动合同计算14人的安置补偿费，并无不当。

　　(五)关于源洲公司未收回的投资款的计算。二审中，双方对一审认定源洲公司已经实际收回的款项未持异议。但源洲公司主张，从2008年1月1日开始，截止2017年1月1日，未收回的投资仍为81029061.93元。其计算的依据是，收取的款项中除了养护开支和管理费用外，还需要归还银行利息。内江市交通局对此不予认可，主张其支付给源洲公司的款项均为工程款本金。本院认为，由于合同并未约定银行利息问题，源洲公司系垫资代建案涉工程，其资金来源系自身的经营成本问题，不能以归还银行利息为由多计未收回的投资款。一审以建安成本和养护费、管理费及其他支出计算源洲公司的投资成本，在此基础上扣除内江市交通局已经支付的款项，据此计算出源洲公司未收回的投资为16162604.33元，并无不当。由于案涉公路从2008年3月12日起开始收取通行费，其作为代建项目，主方实则从2008年3月12日就应当向代建方支付投资款，一审自此时开始计算利息，是应当支付的投资款产生的法定孳息，内江市交通局关于未收回投资的利息计算时间与投资回报的计算时间重合了近5年的上诉理由不能成立，此两笔系性质完全不同的款项。

　　(六)关于源洲公司运营期间管理费和其他支出的计算问题。内江市交通局上诉主张，一审误将内江市交通局在运营期的1518051.21元通行费支出认定为源洲公司的支出，其依据是源洲公司除了表格外，没有原始付款依据。本院认为，由于合同约定收支两条线，所收车辆费用进入财政专户扣除省、市规定的监管费和票据管理费后，全额返还给源洲公司，本案实际履行中也切实按照收支两条线操作，源洲公司在运营公路期间制作了相应的表格。现内江市交通局主张一审误将内江市交通局的1518051.21元通行费支出定为源洲公司的支出，因为源洲公司除了表格外没有原始付款依据，但内江市交通局同样也没有提交其自身支出了上述1518051.21元通行费的凭据。按照民事诉讼证据规则，内江市交通局的主张不能成立。

　　(七)关于案涉公路收费权益的归属。庭审中，双方当事人建议将案涉公路收费权益的归属问题作为二审争议焦点之一。源洲公司主张，投资完成以后就对案涉公路有25年收费权，可以行使收费权25年。内江市交通局主张，案涉公路的收费权归内江市交通局所有，不属于源洲公司。本院认为，合同约定“甲方在支付现金有困难的情况下，经市政府批准，可以甲方对本项目的收费经营权交由乙方经营管理，收费支付欠款”，故将案涉公路收费权交由源洲公司经营管理仅仅是支付工程欠款的方式，并不意味着内江市交通局完全放弃让渡了公路收费权。公路停止收之后源洲公司不能主张侵害了其公路收费权益，而只能要求更改支付欠款方式，故案涉公路的收费权益并非归属于源洲公司。

　　综上所述，源洲公司和内江市交通局的上诉请求不能成立，应予驳回;一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

　　2017年12月13日，最高人民法院作出(2017)最高法民终424号民事判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费1730973.55元，由内江市源洲公司负担1074812.04元，由内江市交通局负担656161.51元。(案例来源于中国裁判文书网，由张国印建设工程号摘选整理)