专访李开孟:如何看待我国PPP发展现状


来自:投融资指南     发表于:2018-12-06 21:27:05     浏览:190次

121日,由国家发展改革委、中国银保监会、联合国欧洲经济委员会(UNECE,以下简称欧经会)担任指导单位,清华大学主办、清华大学PPP研究中心承办的第三届中国PPP论坛在清华大学召开,中国国际工程咨询有限公司研究中心主任、国家发展改革委PPP专家委员会委员、联合国欧经会政府间PPP工作理事局副主席李开孟参加论坛,并作主旨发言。

 

前不久,李开孟出席了联合国欧经会在日内瓦召开的PPP年度工作会议,并随国家发改委投资司、法规司、西部司、外资司和国际合作司一行对波兰、捷克等欧洲国家PPP发展情况进行考察。作为一名长期从事基础设施研究的资深专家,如何看待我国PPP当前由热变冷的变化,以及PPP实施过程中存在的问题?对民营企业参与PPP有什么样的建议?

 

带着这些问题,投融资指南对李开孟进行了专访。


 

PPP运作乱象丛生

 

问:这次PPP论坛的主题是“正本清源,规范发展”,去年底以来,政府对PPP的监管也不断加强,在您看来,国内PPP实施过程中不规范的地方主要在哪些方面?

 

 

比如在项目融资环节,有些机构向国内金融机构借钱时,根本没想过要还,因为在他们的意识中,借的是国家的银行的钱,根本不考虑还。目前我国的银行信贷有严格的审批程序,原本他们借不到钱,但因为这是PPP项目,有政府背书,有政策支持,就能从金融机构借到钱了,因此PPP成为一些机构向银行借钱的工具和抓手,而且这个现象还很普遍。

 

不少机构还盯着PPP项目的政府补助,认为参与了投资就应该获得合理回报,需要政府未来进行各种各样的补贴。但实际上,一些地方政府将来并没有能力进行补贴。但因为进行了可批性“两评一案”论证,贴上了PPP的标签,就被认为是纳入了政府财政未来支出预算,于是就认为这个补贴有保障,于是就可以套取各种基金及金融机构的资金了。有关部门又反复强调,这种补贴不算政府债务。言外之意,不用担心未来政府能否支付,不受地方政府举债的监管。参与各方借助政府的背书进行博弈,通过明股实债、过桥融资等手段规避实际可能面临的风险,最后将支付责任全部转移到政府,包括债务还本付息的支付责任以及各种补贴及政府购买服务的支付责任,陷入周而复始的“政府兜底,全民买单”的循环。

 

还有,地方政府领导班子换届时,上一届政府的承诺对下一届政府无法形成约束,有些关于项目建设运营的承诺,一到政府领导班子换届可能就变了,一些协议可能就失效了,出现所谓“新官不理旧账”的情况。

 

 

还有一点,做PPP项目是为了更好地提供公共服务,但多年以后,随着社会的发展和技术的进步,基础设施和公共服务的形态可能发生变化,当前做的这些项目今后还能否提供公共服务,这个并不确定,这其实需要项目实施和运营时认真考虑,但现在很多机构并不考虑这样的问题。

 

 问:经历了前两年的激情燃烧后,国内PPP由热变冷,尤其是去年底被称为史上最严PPP规范文件的财政部92号文出台以来,很多地方PPP项目被叫停,今年PPP实施起来也遇到不少阻力。有人说,这是为了更好地规范PPP,也有人认为这样会影响PPP的实施积极性,您如何看待这种影响?

 

答:正是由于PPP运作不规范,背离了PPP的本质和初心,而且这几年发展得很快,政府才出台文件,希望更好地规范PPP模式。

 

过去那样实施PPP是不可取的,据我了解,有的地方,全省的某个行业的PPP项目一下子就被一些大型企业包圆了,民企业没有任何进入的机会,这样做PPP肯定是不可持续的。PPP模式的本意是一定要有私营资本参与的,我们推PPP的初衷,是为了减轻地方政府的债务压力,但是又以PPP的名义通过各种方式套取政府补贴及建设资金投入。这样一来,地方政府的财政支付压力不但没有减少,反而增加了,于是财政、发改、银监和国资等部门出台了政策,目的是为了解决眼前一些棘手的问题,比如贷款问题,信用问题,地方政府偿债能力问题,以及中央企业负债率过高的问题等。

 

一系列政策出台后,PPP项目投资出现下降,一定程度上造成了损失,但对于PPP的长远发展与规范运作肯定是有好处的,可以让更多想真正做PPP的有能力的机构参与进来,做出一些高质量的PPP项目。所以这样的政策,短期来看是一种阵痛,但对有实力的民营资本想参与进来做真正的PPP,是开了一扇窗。

 

当然,现在出台的一些政策文件,主要还是为了解决眼前问题,为了更好的规范PPP模式,通过这些政策,就能够保证国内的PPP像联合国欧经会所理解的那样追求长远利益,以人为本,可持续发展吗?目前看,这方面的政策导向在目前各部委出台的各种政策文件中还很少涉及,还需要逐渐完善和改进。


为民企参与PPP打开一扇窗


问:您刚才说,规范PPP为有实力的民营资本进入PPP开了一扇窗,但目前国内民营企业参与PPP的并不多,有些实力较强的民企此前参与了,目前处境很艰难。对于想参与PPP的民企,您有什么建议?

 

答:过去很多年,我国的民营企业成长很快,出现很多有实力的企业,和有视野、有格局的企业家,但我们国家的基础设施领域,总体上还是国有企业占主导地位,在基础设施技术、人才、管理经验等方面,国有企业仍占优势,这是历史形成的,而且短期内这一现状不会有太大改变。但是近些年来,打破垄断,让社会资本尤其是民营资本参与基础设施建设,是国家一直在推动的,从国务院近年出台的一系列文件,和国家投资主管部门近年来出台的相关文件都可以看出,鼓励民营资本进入基础设施和公共服务领域的政策一直在延续,并没有中断,而且还在不断强化和完善。

 

 

所以,目前的调整,以及对PPP的进一步规范,对于综合实力强,想真正做PPP的民企来说,是个好机会。比如在环保领域,那些掌握了专业技术,而且成本能降到比其他企业低,且管理方面也很规范的企业,在这方面就很有优势。而且据我了解,在城市片区开发,特色园区建设,医养结合,以及生态环保,旅游基础设施,特色小镇这些领域,一些民企表现得非常活跃,民企参与的比重甚至大于国企,很多项目比国有企业干得还好,因为国有企业参与的都是投资额比较大的项目,比如公路铁路水利等方面,民企参与的都是专业性要求比较强且投资规模相对较小的领域,这些项目更易于充分发挥其自身优势。

 

所以民企要参与PPP,关键是要修炼内功,提升自己的专业技术水平,提高综合实力,而且要树立正确观念,要做PPP就要做真正的PPP。就像我之前多次提到过的,规避PPP项目风险的最有效方式,就是做真正的PPP,而不是投机取巧。



PPP咨询能力亟待提升


问:在PPP实施的整个链条上,PPP项目咨询是非常重要的一环,目前这类咨询公司很多,专业水平良莠不齐,您作为工程咨询领域非常资深的专家,如何看待当前PPP咨询的现状?又有哪些建议呢?

 

答:PPP模式的健康发展,离不开专业化的咨询服务。目前无论是政府部门,还是社会资本方,普遍存在专业人才匮乏、运营能力不强等问题。我国PPP项目的大量推出,产生了巨大的咨询需求。但咨询服务市场尚不完善,存在能力不足、标准缺失、竞争不充分等问题,对PPP模式的健康发展未能起到应有的支撑作用。

 

这次论坛上我发言时也提到了,我认为当前我国PPP专业咨询至少面临着七大挑战:一是大型综合性工程咨询机构对PPP专业咨询的重视程度不够。目前全国有51家综合甲级工程咨询机构,真正具有PPP甲级专项资信的单位只有23家,占比仅45%;二是PPP咨询机构的工程专业实力不强;三是从事PPP咨询的专业人员素质普遍有待提高,PPP综合咨询专业能力有待提升;四是目前缺乏PPP专业咨询的业务指南、行业标准规范等,业务操作基本处于“盲人摸象”状态;五是PPP专家库及咨询机构库的建设混乱,相关机制没有建立起来;六是PPP专业咨询业务收费没有依据,劣币驱逐良币的现象突出;七是一些咨询机构专业责任及独立客观公正的意识有待提升。

 

对于如何提升PPP专业咨询能力,我建议要有十个方面的转变:第一,将先决策后咨询,转变为先咨询后决策;第二,把碎片式的咨询转变为系统性的咨询;第三,从决策闯关咨询转变为全过程专业咨询;第四,从简单的模仿咨询转变为创造价值的咨询;第五,灵机一动式的咨询要转变为专业理性的咨询;第六,封闭性咨询要转变成参与性咨询;第七,从政府背书咨询转向市场导向咨询;第八,应该从中国特色咨询转变成国际惯例咨询;第九,应从拼抢业务咨询转变为品牌维护咨询;第十,从孤立奋战转变到专业联盟建设,各个咨询机构要进行良性竞争,同时要加强咨询机构专业联盟的建设工作。

 

问:2016年初,国家发改委与联合国欧经会签署了合作谅解备忘录,双方表示将在规范推动PPP模式应用方面加强交流合作,这是我国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域合作协议,标志着我国推广PPP模式进入了国际合作的新阶段。据我所知,您也多次代表中国PPP专家参与联合国欧经会的PPP相关工作。目前,这种合作取得了什么样的进展?

 

答:联合国的工作都是目标导向,各职能部门都要围绕其特定时期的目标开展工作。2000年联合国发布了千年发展目标,提出2000年到2015年的十五年工作目标。从2015年到2030年,他们又提出了2030议程,是在千年发展目标的基础上的提升,提出了17个可持续发展目标和169个具体目标,2015年在美国开会时,这些目标在联合国大会上予以通过,形成了全球未来发展导向的一个风向标,所以联合国欧经会提出,能不能通过PPP的方式,来实现2030可持续发展目标,在这个思路的指导下,他们提出了新一代的PPP,即以人为先PPP,通过建立合作伙伴关系,包括公共部门、私营部门和各个机构相互合作,而非单打独斗,充分发挥各自优势来一起实现可持续发展目标。

 

17个持发目标中的第17个目标,强调要建立合作伙伴关系,刚好和PPP模式的要求相一致,于是他们认为要通过实施新一代PPP,来规范PPP项目运作,推动建立可持续的合作伙伴关系,为实现可持续发展目标做出贡献,这里涉及很多具体做法,包括对不同国家的政策咨询,政策对话,举办相关论坛,开发典型案例等,其中有一项是制定PPP国际标准,目前他们正在发动全球数百名专家,制定大约三十个左右的标准,目前比较成熟的有十来个,其它还在研究,其中有一个标准是由我牵头制定的,就是联合国欧经会城市轨道交通PPP 国际标准。这项工作我们一直在做,但因为平时工作比较忙,没有投入太多精力去做,我们已经提交了第二版的文稿,计划尽快再次提交修改稿,争取2019年全部完成这项工作。

 

稳投资应该有新思路


问:今年以来,全社会固定资产投资增速持续放缓,其中基础设施投资与去年相比下滑很多,现在政府一直在强调稳投资。在当前这种情况下,您如何看待稳投资?

 

答:这个下降幅度还是比较大的,我国原来经常讲经济增长由三驾马车拉动,现在不太强调这个提法了,但客观上投资还是拉动经济增长最主要的引擎,尤其是基础设施投资,一旦形成生产力了,就有了后劲。基础设施投资大幅下降,就意味着未来GDP增长动力将受到很大的影响,所以提振投资显得非常重要。在我们的观念里,一提到稳投资,就是要稳基础设施投资,但基础设施也分经济基础设施和社会基础设施两种,经济基础设施主要是公路、铁路、桥梁,交通,能源,电力,环保等,社会基础设施是一些社会公共服务领域,包括学校、医院、公共安全、社会保障等,一个国家的经济发展到一定阶段后,经济基础设施建的比重会下降,社会基础设施会不断增加,因为经济发展了,人们生活条件好了,对社会服务的需求就越来越大。

 

所以现在谈到稳投资,还是要对投资有更加明确的认识,应该加大社会基础设施的建设。另外,稳投资也不能只一味加大基础设施建设,应该提振产业投资,产业投资能创造GDP,能增加税收,关乎民生,为广大老百姓带来福祉,而且基础设施也是为产业发展服务的。最近我跟不少地方政府的人交流,他们就希望提升产业投资,所以现在也应该转变过去的思维,将稳投资扩大到如何提升产业投资领域,包括发展第二产业和第三产业,所以稳投资应该是一个全口径的理念。

 

还有一点,正常情况下,一个国家的PPP投资占整个基础设施投资的比例不会超过10%,甚至不会超过5% PPP只是众多基础设施建设模式中的一种,而不是普遍模式,国内现在过于看重这一模式。比如日本、波兰等很多国家,这个比例不到1%PPP的确是一个好的模式,这种模式让公共部门和私营资本之间建立了一个合作伙伴关系,能够发挥各自特长和优势,对于推动基础设施投融资体制改革能够发挥促进作用。但是,认为只有PPP才能拯救基础设施投资下滑的现状,这就过分夸大了PPP的作用和地位。


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