万文清，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁，投融资事业部合伙人、总经理，现代研究院高级研究员；
余秀娟，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。
摘 要：随着越来越多的PPP项目进入绩效考核阶段，国家相关部委对PPP规范操作的要求不断完善，更加强调绩效考核机制的合理设计。在此背景下，本文初步分析PPP项目绩效考核体系建立的必要性，然后全面剖析目前PPP项目绩效考核的现状问题，以期为PPP项目绩效考核体系的构建与完善提供一定参考依据。
关键词：PPP 绩效考核 全生命周期
管理学上的绩效评价，是指根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效评价指标和评价方法，对预算支出的经济性、效率性、效益性等进行客观、公正的评价。PPP项目绩效考核的目的是为了社会资本（项目公司）更好地提供公共服务和提升公共服务效率，为社会公众提供更多的优质公共服务。围绕此目标，绩效考核适用于包括使用者付费在内的所有类型PPP项目。
（一）PPP项目全生命周期需求
一般PPP项目绩效考核评价是在开展财政承受能力论证和物有所值分析的基础上进行全面绩效评估论证，贯穿整个PPP项目生命周期，对参与PPP项目的政府、社会资本和促进PPP项目顺利开展有着重要意义。
PPP模式一方面强调政府和社会资本之间的合作，二者是地位平等的合作主体；另一方面PPP 模式具有涉及主体多、项目周期长、资金需求大等特点，能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起。因此开展PPP项目绩效评价，有利于理顺政府和社会资本之间的权利和义务，厘清政府和市场的边界，推动政府转变职能，进而建设服务型政府。
开展PPP项目绩效评价，有利于改善政府支出绩效，提高政府资金使用效率，降低政府参与PPP项目中因信息不对称所造成的风险损失，规范政府行为，建设法治政府。
PPP项目具有运营周期长、涉及利益主体多、不确定性大等特点，由此导致PPP项目风险远高于一般项目。通过开展PPP项目绩效评价，充分识别项目全生命周期过程中的操作风险、政策风险、现金流风险、财务风险等，控制项目风险发生的可能性，从而提高社会资本参与的积极性并减少后期的项目纠纷，进而实现PPP项目的高效推进。
（二）PPP项目绩效考核政策要求
绩效考核是PPP项目中政府向社会资本付费的主要依据，无论是政府付费项目还是可行性缺口补助项目，同时绩效考核也是评价社会资本提供公共服务质量及效率的依据，是PPP项目中利益和风险分配的核心。国家各部门出台的一系列PPP相关政策文件中均有提及PPP项目绩效考核，如财金〔2014〕76号、财金〔2014〕113号、国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231、财金〔2017〕50号等政策文件均明确项目付费应与绩效评价结果挂钩，项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定的产出说明，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据，PPP项目绩效考核政策导向具体情况如表1所示。
表1 PPP绩效考核相关政策文件导向情况
自50号文明确提出地方政府应当规范政府与社会资本方的合作行为，推进PPP项目信息公开，到92号文严格新入库标准，集中清理已入库项目，PPP在经历项目数量和总投资规模屡创新高的背景下进入规范发展阶段。PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，无论是在政策层面还是项目公司建设运营过程中，PPP项目绩效存在的主要问题概括为以下六点：
（一）绩效考核缺乏顶层设计
我国PPP项目的绩效考核缺乏所谓的顶层设计，这主要体现在以下几点，包括目前我国尚没有形成一个系统的对PPP项目全生命周期的一个评价规范，包括它的评价原则、对象、考核结果的应用、组织实施、监督管理、共性的指标等等，都缺乏相应的办法和实施细则。另外，目前国家层面还没有出台PPP绩效评价指引或办法，行业也缺乏针对PPP项目全生命周期绩效考核指标体系相关标准或规定，这导致PPP项目绩效考核存在主体责任不够明确、各个项目绩效考核指标体系水平参差不齐、考核指标中定性指标偏多可操作性不强等问题，难以真正实现政府依据绩效考核结果来付费的政策目标，也不利于相同行业、相同领域项目之间的横向、纵向对比分析。因此，国家层面应尽快提出绩效考核相关管理办法，确立绩效考核工作在PPP项目全生命周期中的统领地位，明确绩效考核目标、原则、主体、方向，以及绩效考核服务的对象，通过绩效考核引领政府和社会资本双方提高公共服务效率和质量。
（二）绩效考核缺乏行业标准
近些年来，财政部、国家发改委出台的各项规定中均明确，绩效评价工作是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段，要求将绩效考核纳入PPP项目合同，将PPP项目产出说明与绩效要求相关联，同时财政支出责任与绩效考核结果挂钩，坚决贯彻“无运营，不PPP”的理念。
表2 PPP绩效考核相关政策
上述文件均是财政部、发改委出台的PPP规范性文件，其虽然强调了项目绩效评估的相关问题，但这些文件多是指导意见和纲领性文件，缺乏可操作性。同时由于PPP项目涉及的行业比较多，缺乏针对不同行业PPP项目全生命周期绩效考核指标体系相关标准或规定，导致PPP项目绩效考核存在主体责任不够明确、各个项目绩效考核指标体系水平参差不齐、考核指标中定性指标偏多、可操作性不强等问题，不利于PPP项目规范发展。
建议财政部门联合各行业主管部门共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引和实施办法。充分结合各行业特点、技术规范和适用法律法规，编制体系完整、指标确定、操作性强的绩效评价工作指引，方便各项目实施机构开展系统的绩效评价工作，各行业社会资本方对照评价指标改善管理，提升产品和服务质量，实质性提升PPP项目全生命周期的绩效管理水平。
（三）未建立全生命周期的绩效考核体系
在PPP实操中，对于使用者付费项目，一般政府方应根据绩效考核结果对项目公司采取罚款的方式，以规范项目公司运营，保证服务质量，但由于项目很少涉及政府补贴，存在绩效考核机制有形无实，政府监管缺位的现象。对于政府付费类（包括可行性缺口补助）PPP项目普遍采用“可用性+绩效付费”的回报机制。其中可用性付费总额为项目投资总额，加上融资成本，以及社会资本的合理投资收益，以项目竣工验收合格为依据，以建设可用性绩效指标为标准，自项目商业运营日起向社会资本逐年支付。
财政部2014年12月发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）提出“鉴于PPP项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，……,为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。”可见可用性体现的是项目全生命周期的可用性，而非仅是建设期的可用性。目前，绝大多数的“可用性+绩效付费”方式，实际上是“建设可用性+运营维护绩效付费”方式。即项目竣工验收合格之后，建设可用性的绩效考核指标基本全部满足，因此，政府就是按照一个固定的金额分期支付。而运营维护考核不合格，只能扣除运营维护费用，人为地将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建设可用性，把可用性付费与运营维护付费割裂开来，从本质上来说存有“BT+O”之嫌疑，不利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护项目。这与国家推行的PPP全生命周期的理念存在一定偏差。
（四）绩效考核考核方式单一
当前我国PPP项目绩效考核的方法尚不明确，从已有的政策文件来看，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的“建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制”离之较近，但又没有再进一步诠释，财政部92号文中所规定的建设成本考核不低于30%是比较直接的表达，但仍不完整，这种方法类似于KPI考核法（关键指标考核）。而从实际应用情况来看，我国目前的PPP绩效考核基本上都是采用KPI这种方法，方法非常的单一，即通过设置一些考核的指标，由实施机构进行打分，以最终分数为标准向政府兑现付费金额部分。甚至性质不同的项目也都是采取同一种考核方法，考核内容也是相互照搬照抄，而无论项目的具体特征是否适合。在惯性思维和方法的影响下，PPP项目绩效考核易陷入以此类比、以偏概全的错误困境，致使考核过程流于形式。
（五）绩效考核考核指标走偏
由于PPP项目涉及的行业比较多，目前我国还没有出台具体的PPP项目绩效考核指标，仅有住建部办公厅出台了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（建办城函[2015]635号），将海绵城市建设绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面，具体指标、要求和方法，并以附件形式对绩效评价与考核办法进行了定性定量的界定。在PPP项目绩效评价实施过程中，指标体系的设计是绩效评价的核心和难点所在，完整的评价指标体系不仅包括指标框架，还应包括指标权重及评价标准。由于不同的PPP项目功能目标各异，体现目标要求的技术特性各异，因此项目绩效考核指标体系应该能够体现提供的功能和服务目标。每个PPP项目由于边界条件、技术参数不同，需要设置有针对性的个性指标，不能简单套用、复制其他PPP项目考核指标，这样才能体现投资回报与项目服务水平和服务绩效相匹配。目前实践中PPP项目考核方式各不相同，主观成分比较大，因此亟待政府有关部门出台不同行业的PPP项目考核指引，逐步规范PPP项目绩效考核，促进PPP项目顺利实施。
（六）绩效评价的质量和效率不高
绩效考核可以准确地判断项目提供公共服务的水平，而评判的标准就是PPP合同中的约定。而随着项目的推进，一些与项目实际脱节的条款会显露出来，这就需要借助行业同类项目的数据进行调整优化，并对项目进行重新考核。然而，由于政府方人手不足等原因，相应的绩效考核工作并不能够完全依靠政府部门来完成，需要引入第三方机构来协助进行绩效考核。这就要求第三方机构必须具备足够的公信力和较高的专业水准，才能够获得政府及社会资本方的信任。例如，目前市场上有部分机构以数据为基础，通过对大量项目合同中履约条款的识别和汇总，整理不同类型、不同区域、不同行业的项目履约条款中的绩效要求，优化履约绩效考核方法。其通过对不同项目的绩效考核，汇总整理考核结果，并反馈初始数据库，周而复始，不断学习，以提供更优的绩效考核方法和标准，并综合对相同行业、相同领域项目之间的横向、纵向对比分析，为后续项目的绩效考核目标设定提供参考。因此，可借助一些技术手段和方法对行业数据进行深入分析，以获得更加精细化的指标数据，这将有利于提高绩效评价的质量和效率。
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