PPP项目绩效考核具有周期长、专业强、监测难、涉及诸多利益相关者等特点，南京卓远认为PPP项目绩效考核要始终以产出管理为导向来推进、以项目合同为基准来支撑、以专业第三方机构为主体来参与，并始终贯穿于PPP项目全生命周期，以真正实现对PPP项目的科学有效管理，践行PPP项目推行的“初心”。
通过前文对PPP绩效考核政策文件的梳理以及我司实操参与PPP项目绩效考核的经验，本文将PPP项目绩效考核的工作，划分为 “绩效考核准备”、“绩效考核实施”和“项目评价”三个阶段，并对绩效考核工作的主要内容进行详细论述。
据财政部PPP综合信息平台统计显示，截至2018年10月31日，管理库项目数累计8441个，总投资额累计约12.59万亿元，处于执行和移交阶段的项目3668个（移交项目0个），落地率约为43.45%，投资额约6万亿元。大量的PPP项目进入了执行阶段，在社会资本或项目公司对项目实施过程中，政府需要加强对项目工程质量、运营标准的全过程监督，确保基础设施和公共服务的质量、效率。政府监督的重要手段就是通过绩效考核这个重要抓手，把绩效考核结果作为财政付费（扣减或奖励）、运营改进、监督机制完善、风险管理和分担机制调整的重要依据。
自2014年以来，基础设施和公共服务类项目采用PPP模式迎来了大发展时期，但存在相当一部分PPP项目绩效考核方案设计千篇一律、流于形式、绩效考核内容没有价值、完全雷同的考核细则等问题。这将严重影响社会资本或项目公司提供的基础设施产品、公共服务的质量和效率，从而降低公众对PPP项目的满意度。绩效考核的规范实施能够有效的提升公共产品和服务的质量及效率，防止政府在PPP项目的全生命周期承担过多的项目风险，系统规范的开展PPP项目绩效考核是适应我国PPP模式健康发展的必然选择。
根据PPP项目所处阶段及绩效考核工作所需，我们将绩效考核工作划分为“绩效考核准备”、“绩效考核实施”和“项目评价”三部分。具体如下：
一、绩效考核准备
绩效考核准备工作主要包含处于建设期或运营期的既有项目《PPP项目实施方案》及《PPP项目合同》中关于绩效考核方案部分（以下简称：《既有绩效考核方案》）进行优化设计、重新编制PPP绩效考核实施方案及对原《PPP项目合同》进行修正、完善，签订《补充协议》。
1、既有PPP项目绩效考核方案优化
通过对财政部PPP综合信息平台项目库中公开项目信息的检索与梳理，不难发现绝大多数PPP项目《既有绩效考核方案》不同程度地存在设计千篇一律、绩效考核内容没有价值、完全雷同、不适合对应行业的考核细则、考核结果应用不明确、考核流于形式等问题。同时，部分项目合同虽然已经签订，但合同中双方对绩效考核的相关内容、并未充分协商并达成合意。同时，合同中对绩效考核目标设置不科学、不合理、不规范、不清晰等，这些都给绩效考核工作的实施留下很多问题，待需要绩效考核结果发挥作用（付费依据或规范要求）时，根本无法开展工作。
为了使绩效考核工作顺利开展，绩效考核更具备实用性和适用性，政府方需要对《既有绩效考核方案》进行调整。对政府和社会资本或项目公司已经确认的有关绩效考核文件（包含但不限于产出说明、绩效考核指标、绩效考核办法、运维方案、绩效考核挂钩的付费机制等）进行分析，梳理优化，并使梳理优化的考核文件既能得到利益相关方的认可又能确保绩效考核相关文件满足项目需求，能够约束社会资本或项目公司提供高质量的公共产品和服务，并达到按效付费的目的。
2、PPP项目绩效考核实施方案编制
基于既有PPP项目绩效考核方案的缺失或既有绩效考核方案设计存在严重不公平、重大漏洞、不具可操作性等问题，需要重新设计《绩效考核实施方案》，一般此项工作建议由专业第三方咨询机构开展。《PPP项目绩效考核实施方案》将围绕项目产出，即产出绩效导向进行设计和编制，一个完善的《绩效考核实施方案》应包含九大要素：绩效考核主体、绩效考核对象、绩效考核时点、绩效考核内容、绩效考核指标体系的设定、绩效考核方法、绩效考核挂钩的付费机制、绩效考核工作程序、绩效考核保障措施等。
3、项目补充协议签订（如需）
PPP项目绩效管理要以项目合同为基准来支撑，故基于上述既有PPP项目绩效考核方案优化、重新设计，项目合同核心条款可能发生重大变更，政府方需要在专业第三方机构协助下，通过与社会资本方或项目公司进行再谈判，签订PPP项目合同补充协议，修正、完善原PPP项目合同。
二、绩效考核实施
政府方在专业第三方评价机构协助下完成了既有PPP项目绩效考核方案的优化、绩效考核实施方案的编制以及PPP项目合同补充协议的签订等一系列绩效考核前的准备工作，进入到PPP项目绩效考核的实施阶段，在建设期和运营期两个阶段进行PPP项目绩效考核的实施工作。
1、PPP项目绩效考核实施
（1）建设期PPP项目绩效考核实施
传统工程项目考核的依据主要是行业各项建设规范标准，一般由监理单位实施，主体比较单一，有完善的操作流程；传统工程项目考核对象一般为施工企业，注重对施工安全、质量、进度等方面的考核管理，且传统工程项目考核内容较为单一，往往是以单项工程为单元进行考核，涉及行业相对单一；传统工程考核一般采用赔偿或工程款扣罚的兑付形式，每次考核兑付形式基本雷同。
而PPP绩效考核的依据往往是监理单位形成的成果文件，它依附于工程项目考核的结果，是PPP建设期绩效考核的依据之一；PPP项目建设期考核涉及主体呈多样化，主要涉及财政部门、行业主管部门（实施机构）、政府方出资代表、专业第三方评价机构等；PPP项目绩效考核对象是项目公司，且PPP项目建设期的考核的范围则要广泛得多，它不仅包含上述质量、进度、安全几个方面，还需要增加资金监管、项目管理、产出说明、满意度评价、成本监测、合同管理、信息管理等。
（2）运营期PPP项目绩效考核实施
运营期绩效考核主要通过PPP项目绩效监测和年度PPP项目绩效评价两种方式体现，一般建议此项工作由专业第三方评价机构开展。
PPP项目绩效监测着重体现为PPP项目绩效考核的日常监督与管理，其是在项目进入执行阶段后实施，实施绩效监测的具体时间可根据项目的特点确定，可根据项目特点分为按日、周、月、季度进行监测。项目绩效监测对象为具体的PPP项目，需要重点分析项目运行状况和项目合同执行的合规性、适应性和合理性。绩效监测的内容通常包括：项目运行状况（例如：项目预期产出、效果等目标的完成进度情况）、项目合同履约状况（例如：项目合同签订与执行的合规性、适应性、合理性）、项目运行偏差情况（例如：项目实施阶段中的偏差度和影响度，项目成本控制情况及资源使用情况）、项目运行纠偏情况（例如：项目运行纠偏措施的制定和整改落实情况）。最终形成为《项目绩效监测报告》，绩效监测的结果将作为PPP项目年度绩效评价的重要参考依据。
绩效评价工作一般是在项目进入执行期后每个财政年度开展一次，PPP 项目绩效评价将根据实施方案、PPP项目合同中所设定的绩效目标及PPP项目监测报告，评价项目产出、效果是否达标等问题。对于具体PPP项目开展绩效评价，主要包括以下基本内容：成本效益、管理成效、项目产出、项目效果、可持续性、社会效益等。最终形成《项目绩效评价报告》，绩效评价的结果将作为政府绩效付费的主要依据。
2、PPP项目绩效评价结果应用
绩效评价结果一般作为评价项目公司（或社会资本）履行项目合同的依据，根据绩效评价结果，结合项目合同的约定进行应用。财政部门和行业主管部门（实施机构）依据绩效评价结果和整改情况，按照合同约定及财政资金拨付程序拨付资金。在此过程中政府方可借助专业第三方机构，完成付费核算工作及下一周期的预算编制工作，并编制《财政补贴资金支付报告》。
三、项目评价
项目评价包含项目中期评估和项目后评价。
1、中期评估
（1）PPP中期评估含义与目的
PPP项目中期评估，并不是项目合作期内“居中”时期，而是指PPP项目自运营开始至项目合作期满移交前的某一个或多个特定的阶段内进行评估。在PPP项目运营阶段，财政部门或行业主管部门（实施机构）都要在第三方评价机构协助下，每隔3-5年要进行一次评估，称之为中期评估。
PPP项目中期评估的目的：一是响应PPP推广和监管政策的要求，财政部、国家发改委等相关政策均提及要对PPP项目开展中期评估工作；二是通过一系列经济技术指标，用定性与定量相结合的方式，检验运营效果、评估质量与效率，考察项目包括物有所值指标在内的各项经济技术指标的实现程度；三是评估PPP项目运营管理是否合规、合理、合适，保障项目能够健康、平稳、可持续得运营，实现最初的投资建设目标；四是帮助政府全面掌握PPP项目各阶段的运行状况，找出政府监管工作的不足与问题，提出调整政府监管工作范围和工作重点的建议，不断完善政府监管体系。
（2）PPP项目中期评估时点的设定
由于PPP项目建设运营时间跨度大，前后时期的情况表现与要求也不一，我们认为，应当在中期评估常规要求（每3-5年）的基础上，将首次中期评估与常规中期评估进行区分。
① 首期中期评估
首期评估应于全部项目建设完成并运营至少1-2个完整会计年度之后进行。这是因为，第一，经过1-2年的磨合、调整、稳定适应后，会形成1-2个连续、完整会计年度的财务资料以及其他运营成果资料为评估提供各类数据。第二，财政部PPP合作中心综合信息平台管理项目库中存在相当一部分复杂项目运营成本采用据实结算或1-2年成本测试后重新确定运营成本，迫切需要在项目进入稳定磨合期后第一时间进行“总结”，对于运营成本进行及时纠偏或修正；第三，因既有的绩效考核方案中各项考核指标设置的不合理性、不具操作性，需要基于既有的第一手数据及时修订绩效考核方案，及时完成项目自身纠偏。
传统项目后评价是指在项目建设完成并投入使用或运营一定时间后（评价时间点一般是项目建成后的1-2年），对照项目可行性研究报告、实施方案、两评、PPP项目合同及审批文件的主要内容等，与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议，以提高项目建设和运营效率。
我们认为首期评估与传统项目后评价两项工作的时间节点存在重叠，即为减少发改部门、行业主管部门（实施机构）、财政部门评价工作，建议将两项工作合并为一项：只进行项目首期评估，不在单独进行项目后评价，此项工作建议由行业主管部门（实施机构）牵头。
②后续中期评估
后续中期评估是指在首期评估后至合作期满前的若干年内可能进行的多次中期评估。后续各期中期评估可依“每3-5年”一次地逐次进行，但评估重点将主要转向运营期的维护、管理与效率、效益的实现。后续的中期评估主要是分别对每个评估期的运营效率与效益的检查与评价，也是对上期评估后遗留问题解决结果的检查与评价。后续评估工作主体由行业主管部门（实施机构）牵头完成。
（3）PPP项目中期评估的主要内容
根据国家发改委以及财政部政策要求，PPP项目中期评估的主要内容：应包含项目采用PPP模式运作过程的合规性评估、PPP项目建设与产出情况评估、PPP项目运行情况评估、PPP项目政府监管的评估、PPP合同评估、风险评估以及PPP项目物有所值定量评估。
总之，要通过这一系列初始基数指标与建设、运营实际完成指标进行对照比较，以确定中期评价结果的正负偏离幅度，发现负偏离所暴露的问题并评估问题的风险程度，制订应对措施，并报财政部门备案。
PPP项目绩效考核的实施并不仅仅是在一个时间点进行绩效考核打分付费，而是一个系统工程。首先，在绩效考核前期要有充分的准备工作；其次，绩效考核工作的实施分为建设期考核、运营期考核，通过周期性绩效监测、年度绩效评价完成；然后，进行绩效评价结果的应用；最后，项目评价工作分为项目中期评估和项目后评价，通过阶段性评价完成，项目评价成果作为完善PPP模式制度体系的重要参考依据。
(未完待续，敬请期待！)
专题回顾
01【PPP项目绩效篇】全面预算绩效管理下的PPP项目绩效考核（一）
02【PPP项目绩效篇】全面预算绩效管理下的PPP项目绩效考核（二）
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