十九大确定我国进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人们对美好生活的需要，更加注重对世界，对人生质量的追求，多的是践行“读万卷书、行万里路“，大众旅游如火如荼的发展起来。2017 年，我国国内游达 50.01亿人次，旅游成为人们生活的必需品。并且全年全国旅游业对GDP的综合贡献为8.19万亿元，占GDP总量的11.01%；旅游直接和间接就业7990万人，占全国就业总人口的10.28%。旅游业投资也随之增速，2016年全国旅游业实际完成投资 12997 亿元，同比增长 29%，2017年全年旅游直接投资将超过1.5万亿元。
（数据来源：国家统计局、文化和旅游部）
一、 ppp模式如何参与支持“诗与远方”的旅游项目
（1）政策支持
2017年底，财政部发布财办金〔2017〕92号、财办金〔2017〕92号、财金〔2018〕54号、财金〔2018〕23号等一系列文件规范ppp项目运作，地方各级政府针对PPP项目进行全面清理工作，对不合规项目整改或清库处理，市场热情有所回落，地方审慎开展工作。
在上述背景下，2018年3月9日，国务院办公厅发文，国办发〔2018〕15号《关于促进全域旅游发展的指导意见》； 2018年4月19日，文化和旅游部、财政部两部委联合发文，文旅旅发﹝2018﹞3号《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，给市场一针强心剂，在行业内引起热议。
文旅旅发﹝2018﹞3号文明确规定通过在旅游领域（旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居营地、旅游厕所、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等九大领域）推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给。
2018年10月文化和旅游部、国家发展改革委、自然资源部等13个部委联合印发了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年-2020年），针对目前持续推动乡村旅游发展面临的制约：部分地区乡村旅游外部连接景区道路、停车场等基础设施建设滞后，垃圾和污水等农村人居环境整治历史欠账多，乡村民宿、农家乐等产品和服务标准不完善，社会资本参与乡村旅游建设意愿不强、融资难度较大等问题，为推动乡村旅游提质扩容，制定行动方案，明确鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展建设。
（2）景区实际需要
目前据不完全统计，全国开放的、形成一定接待规模的旅游景区数量超过2万家，其中A级旅游景区的数量超7000家，5A级旅游景区的数量超250家。目前旅游景区仍是大众出游普遍选择。
旅游景区是特殊的产品，具有产权的属性，我国旅游资源产权制度变迁大致分三个阶段：国有产权委托政府公益性管理阶段---国家委托政府机构实质上的企业化经营过度期---两权分离时期[1]。两权分离是将所有权与经营权两权分离形式，将经营权在一定期限内，通过政府与投资者签订保护开发、建设经营、管理协议等进行有偿转让，投资者享有开发建设权、经营管理权及收益权。此模式来自于80年代对国有企业承包经营，旅游资源两权分离多数发生在1996年—2005年这10年间，当时的经营期限，一般都是30年—50年[2]。
我国法律规定，旅游资源所有权归属国家，地方政府和政府有关职能部门拥有管理权，同时拥有经营权，在实践中存在所有者虚位问题，产权不清，责任不明。在转让旅游资源经营权过程中，存在私营资本“圈地”、以企代政、掠夺性开发等问题[3]。对于转让旅游资源区域内涉及土地类型一般比较复杂，据《中华人民共和国农村土地承包法》承包农村土地明确承包期：耕地三十年，草地三十年至五十年，林地三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长，此主体特殊，即为农村集体经济组织成员；《中华人民共和国合同法》对租赁期限明确不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。从景区涉及的土地使用权期限这个角度，一般土地使用期限为20年，在“十三五”期间，很多景区两权分离合同，20年到期[4]，处理民营资本与国有资源目前关系一个可行的办法，就是把之前的买断或者承包经营的合作方式，转变为现在合乎规范且相应的配套政策和制度也在不断完善的形式：PPP、委托经营、特许经营等。
（3）旅游类PPP项目情况
备注：数据来源明书数据、财政部PPP综合信息平台
可行性缺口补助资金来源主要有一般公共预算支出、专项建设资金、土地交易收入地方留存、相关资源补偿。
二、 旅游项目困惑
（1）经营性资源配置
文旅旅发﹝2018﹞3号对经营性资源的配置，不仅对旅游项PPP项目有重要意义，对养老、生态保护等有很大借鉴意义，但关键是如何配置，配置比例等目前较为模糊，且财办金[2017]92号文明确规定不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发等不适宜采用PPP模式实施，实操中有可能出现异化，打着“旅游”旗号实则为房产开发；或者项目可能会因涉嫌违规而难以入库。当然也有将商业部分单独于PPP项目主体操作，但相应土地等有摘不到牌的风险。
（2）土地供应
旅游项目综合性强，涉及土地用途复杂多样，包括建设用地、农用地、未利用地三大类，其中建设用地中包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等等。对于全域旅游、乡村旅游等新业态发展，建设用地指标更复杂，涉及范围更广泛，需要加速农村土地制度改革[5]。目前旅游业用地普遍存在用地性质不清、范围不明、供应不足、效率不高，因而旅游PPP项目前期土地供应合规性及时间有较大风险，需要多部门、多权利方协调；其次在项目开发过程中对用地开发利用监管力度不够，也较难监管，致使违法用地问题较为突出，增加商业房产配套，改变土地用途等。
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