【PPP项目绩效篇】浅析PPP项目绩效考核实施程序(三)

PPP项目中期评估和项目后评价工作流程

根据财金[2014]113号、财金[2014]156号、发改投资[2014]2724号、财金[2015]167号、发改投资[2016] 2231号、财金[2017]1号、财金[2017] 8号等政策文件指引可知，PPP项目中期评估应由政府指定的行业主管部门（实施机构）牵头会同财政部门发起，并与委托的专业第三方评估机构共同组织财政、资产评估、会计、金融、法律、规划、工程建设、项目运营管理和环境保护等九方面专家进行评估。

同时，需要注意的是财政部就《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订稿）》征求意见（财办金[2016]118号）指出，中期物有所值评价在项目开始运营后3年到5年内开展，考察物有所值实现程度，作为项目中期评估的组成部分。2016年1月1日之后发起的PPP项目均应开展中期物有所值评价，中期物有所值评价可以不包括定性评价。所以，在中期评估中应多增加一项工作，即PPP项目中期物有所值定量评价。

PPP项目中期评估的工作流程主要包含以下步骤：

（1）确定中期评估目标

在核对项目所处生命周期基础上，识别该阶段利益相关方，并根据该实施阶段关键成功要素拟定中期评估目标。

（2）制定中期评估方案

根据中期评估的目标与要求，制定中期评估方案，包括项目背景和基本情况、项目绩效目标、项目主要评估指标、主要调查方法以及项目工作的组织与实施。

（3）制订中期评估工作方案

包括项目概况、评价思路、绩效评价指标体系、资料收集和分析方法、评价实施时间安排等，工作方案原则上应当进行评审。

（4）中期评估的资料准备

中期评估则主要为运营期，资料具有较强的针对性与专项性。这些资料总的分为三类：

第一类是运营期的常规资料。包括：（1）运营方案；（2）运营成本监测报告；（3）经审计的公司财务报表以及绩效考核方案等。

第二类是PPP项目实施与运作的专项资料。包括：（1）政府就实施本PPP项目发出的批文、批示、授权等文件；（2）PPP项目合同及其他协议；（3）物有所值定性评价和定量评价报告；（4）财政承受能力论证报告；（5）财务测算模型、财务测算报告及相关资料；（6）本级财政审核意见；（7）PPP项目实施方案；（8）项目产出说明书；（9）履约保证措施；（10）绩效监测方案及绩效监测报告；（11）绩效评价方案及绩效评价报告；（12）实际绩效考核结果与政府付费数；（13）政府一般公共预算支出计划及实际支出报告。

第三类是各阶段中期评估资料。包括：（1）中期评估报告；（2）中期评估结论；（3）存在问题与建议。

（5）开展中期评估

依据确定的重点目标，对项目管理的相关内容和目标要求的完成情况实施中期评估，归集评估信息。

（6）进行偏差分析

根据中期评估信息，对照重点评估的目标，发现项目绩效运行偏差、分析偏差原因。

（7）提出纠偏路径

依据偏差分析，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法。

（8）及时实施纠偏

项目绩效运行情况与项目实施阶段设定的绩效目标要求发生较大偏离时，中期评估主体需要及时查找问题、分析原因、采取措施、及时纠偏。

（9）形成中期评估结论

依据项目基本情况、目标设定情况、项目组织实施情况、绩效目标完成以及偏差情况、存在问题以及纠偏情况等，撰写《中期评估结果报告》形成中期评估结论，报送中期评估结果报告，建立中期评估档案。

（10）中期评估结果应用

对于绩效评价中反映出的相关问题，评估机构需要及时反馈给项目实施机构，督促其在 PPP 项目中期评估或者适时对项目合同进行调整，协助其将调整方案和结果及时公布。

每次绩效考核完成后，行业主管部门（实施机构）会同财政部门在全国PPP综合信息平台及时披露PPP项目的成本监测报告、绩效监测报告、绩效评价报告以及绩效评价结果应用说明、财政补贴资金支付报告等材料以及后续项目评价的多次中期评估报告、项目后评价报告等，且应保证披露信息的及时性、齐备性、一致性和可理解性。

从财金[2014]156号、发改投资[2014]2724号、发改投资[2016]1744号、发改投资[2016]2231号等政策性文件对PPP项目移交完成后评价都有所提及，但是缺乏具体的操作流程，下面，我们针对PPP项目后评价工作流程做一个简要分析：

（1）确定项目后评价主体

发改部门（牵头）会同财政部门在组织开展项目后评价工作时，应当依法委托专业第三方评价机构承担项目后评价任务。

（2）制定项目后评价工作方案

项目后评价承担机构接受委托后，应组建满足专业评价要求的项目组，根据后评价项目特点编制项目后评价工作方案。

项目后评价工作方案应包含项目概况、评价目的及意义、评价思路及主要内容、评价方法及指标体系、工作进度安排等内容。项目后评价承担机构应按照发改部门的委托要求，独立开展项目后评价工作，按时保质地完成项目后评价任务，提交项目后评价报告。

（3）项目后评价的资料准备

项目公司、行业主管部门（实施机构）及政府相关部门应按照项目后评价工作方案的要求，提供开展项目后评价工作所需的PPP项目合同及其他协议、物有所值定性评价和定量评价报告、财政承受能力论证报告、财务测算模型、财务测算报告及相关资料、PPP项目实施方案、项目产出说明书、运营方案、成本监测报告、经审计的公司财务报表、绩效监测方案及绩效监测报告、绩效评价方案及绩效评价报告、实际绩效考核结果与政府付费数、政府一般公共预算支出计划及实际支出报告、中期评估报告等材料，并配合项目后评价承担机构开展项目后评价工作。

（4）开展项目后评价

项目后评价应采用定性和定量相结合的方法，主要包括：逻辑框架法、调查法、对比法、专家打分法、综合指标体系评价法、项目成功度评价法，以及国际通行的其他方法等。

具体项目的后评价方法应根据项目特点和后评价的要求，选择一种或多种方法对项目进行综合评价。发改部门及项目后评价承担机构应按照适用性、可操作性、定性和定量相结合原则，结合项目类型、评价重点等要求，制定规范、科学、系统的评价指标。项目后评价承担机构在开展项目后评价的过程中，应当采用适当方式听取社会公众和专家学者的意见，并在项目后评价报告中予以客观反映。

（5）形成后评价结论

项目后评价承担机构在提交正式项目后评价报告前，应以书面或会商形式征求专家反馈意见。项目后评价工作结束后，项目后评价承担机构应将项目后评价工作方案、调查问卷、评价过程档案及项目后评价报告等材料整理后，统一送发展改革部门、财政部门归档。

（6）后评价成果应用

发改部门应在项目后评价报告的基础上研究形成项目后评价成果。项目后评价成果是指有关项目投资决策、建设与运营管理、项目效益等方面的经验教训及相关建议等。项目后评价成果应当作为完善PPP模式制度体系的重要参考依据。

PPP项目绩效考核的实施工作流程包含准备阶段、实施阶段、完成报告阶段、绩效考核结果应用以及费用支付阶段等。绩效考核的质量与成败关键在于绩效考核前期准备阶段，即PPP项目绩效考核方案的设计，而绩效考核方案的设计关键在于绩效考核指标体系的构建，目前，既有的PPP项目绩效考核指标体系设置存在深度不够、角度不全、流于形式、不具可操作性等普遍现象，下一篇，我们会结合我司实操PPP绩效考核的经验，对绩效考核指标体系构建提出相关建议。

附录：PPP项目绩效考核工作流程图