政府和社会资本合作PPP项目采购之问题探讨

李益民，云南风蓝工程管理咨询有限公司总经理，云南省政府和社会资本合作PPP专家，云南省政府采购评审专家，云南省公共资源综合评标专家。

导语：PPP的本质是政府创新公共服务提供方式而进行的一种特殊采购活动，依法属于政府采购的管理范畴，笔者及团队在PPP项目的跟踪服务过程中遇到的相关问题，其中社会资本方的采购过程中存在的问题将影响项目执行当中一系列的变化，甚至引起项目的实施受阻或终止执行。现对其中一些进行梳理，以期共同探讨！

2016年初显至今，据综合数据显示，PPP项目累计成交项目规模达125190.5 亿元，累计成交项目个数为8773个，这意味着这些PPP项目已经完成选择社会资本方进入执行阶段开始了项目的合作。 从财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等相关文件印发后，三年来，各地、各部门按照财政部的要求，将PPP项目社会资本合作者的选择纳入了政府采购管理范围，通过严格、规范的程序保证了采购的规范和透明，特别是财政部针对PPP项目制定了《竞争性磋商采购管理办法》并以此方式开展了众多社会资本的选择，在实践中得到了较为广泛的运用，促进了大批PPP项目的落地实施。但从我们跟踪了解和参与过程咨询服务的情况看，PPP项目政府采购工作在取得初步成效的同时，也还存在不少的问题。

采购的意识不强，依法采购认识不足。采购程序是PPP项目全生命周期的管理范畴之一，之前有部分项目仍然将PPP作为一个市场化的融资手段来对待，固守传统的招商思维，主要依靠政府自身资源去寻找社会资本，而忽略了优胜劣汰的市场竞争机制，避开竞争性选择的特定条件，而是以会议、商定、招商等方式“内定”社会资本，在操作上规避政府采购法律制度约束，让PPP项目按“形似而神不似”的采购进行。

适用法规不统一。2016年以前，我国政府和社会资本合作（PPP）模式下采购方式的法律架构并不明晰。在采购实践中，此类项目主要从招商或从特许经营角度依据《市政公用事业特许经营管理办法》采用招投标方式进行的，或从特许经营角度依据地方政府市政公用事业特许经营条例采用除招标外其他方式（如招募等方式）进行的；也有从政府采购角度依据《政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》采用招标方式（包括公开招标和邀请招标方式）进行的，或从政府采购角度依据《政府采购法》采用竞争性谈判或单一来源采购方式进行的。而现行《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的管理，对PPP项目采购过程中的行为指导还有待统一。

采购流程不合规。PPP是一场政府和社会资本的“婚姻”，那么项目采购活动的开展，就是政府和社会资本“恋爱和磨合”的过程，并通过这个过程形成政府采购合同这个法定的“结婚证”。从这个角度讲，PPP项目社会资本合作者的选择，不仅仅是一个采购上的技术性问题，更是关系到项目“物有所值”价值目标实现，以及项目后续有效执行的关键性问题。有些地方忽视了PPP项目采购流程的规范性和科学性，在操作执行中以传统的方式要求在短期内完成项目采购，在上级或项目成为某重点对象后急于实现开工，上马，完成某些形象或要求，采购过程不按规范实施流程进行。部分地方在项目采购中采取了“先上车后补票”的做法，先以政府会议纪要形式直接指定社会资本合作者，再到财政部门申请采用简单方式开展采购。甚至还有些人为避免“二次招标”，不顾项目需求的特点，将社会资本合作者的选择和项目施工方的选择合二为一采用招标方式进行，到实际执行效果体现出来的众多问题。　

采购执行者不专业。PPP的本质是政府创新公共服务提供方式而进行的一种特殊采购活动，依法属于政府采购的管理范畴。相较传统服务项目采购模式，PPP模式建立了全新的管理理念和操作流程，政府和社会资本的合作期限长、履约风险防控要求高、采购合同体系复杂，专业性要求更高。采购单位负责人在非专业规范的情况下做出决定，或者聘请的代理机构专业素质不高，只是为了完成流程，严重影响了PPP项目的采购质量和效果，不利于社会资本市场的培育，还为后续项目执行埋下了法律风险。　　　　　　

采购准备工作不足。传统的采购模式有一定的条件限制，但在有些PPP项目的采购过程中，准备工作和前期条件不足，为了赶时间直接采购。PPP项目识别、准备与采购阶段的衔接没有完成，不能够有充足的时间做好参与采购前的各项准备工作。PPP项目实施方案验证与政府采购需求管理、供应商资格条件、采购活动评审的衔接不到位。导致形成社会资本方响应不足导致流标或围着一家社会资本而转的局面。

采购方式不适用。有些项目没有根据采购需求的特点选择合适的采购方式。按照现行的《招标投标法》和《政府采购法》，均是无预算不采购，需求不清不采购，这与PPP提倡的从项目立项等前期筹备工作开始时社会资本就介入的要求不相适应。为解决这一问题，财政部依法认定了竞争性磋商这一新的采购方式，允许PPP项目实施机构与社会资本就完善采购需求反复进行磋商，直至双方达成一致意见方才进入项目评审阶段，同时在制度上从资格预审、信息公开、采购结果确认谈判、PPP合同确认等方面，与PPP项目管理要求做了全流程衔接，并遵从国际惯例，不再对依法竞争获得合作者身份的社会资本提出二次招标选择承包商的要求。而在一些地方监管或审批部门要求下，PPP采购允许公开招标，而竞争性磋商的采购方式设置了很多条件限制，甚至更多不允许采用。对于项目合适的采购方式选择还需依项目而行，不能依管理而行。

采购流程当中对资格预审执行不统一。采用资格预审的意义，财政部在进行PPP项目采购的制度设计时，设置了强制资格预审程序，除了验证市场响应程度、让社会资本提前介入项目为后续采购预留时间空间、提高竞争性磋商方式效率等考虑外，还有一个重要的考虑就是避免急功近利，防止发生“穿政府采购的新鞋走老路”，形成新的政府债务。2014年12月31日，财政部制定并印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），该办法第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”这表明，按照财政部的规定，PPP项目应该实行资格预审，但是，在PPP项目采购的具体实施过程之中，又有一些项目并未严格实施资格预审，而是采用资格后审或者模糊用语的“资格审查”，但是现在对于PPP项目当中进行综合信息平台录入及公示的过程中，资格预审为“规定动作”，必不可少，且强制使用，这样的问题应该在管理办法当中予以明确。

采购当中的地方行为要求不统一。必须电子化招标和进入公共资源交易中心的适用依据不足。电子招标是现代信息技术与先进招投标交易管理理念相结合的产物，是一种全新的招投标交易方式。也是各地方提倡的采购招标方式。可使招标人与投标人在利用网络完成各自的工作而不再以其他方式进行和确认，有地方政府在电子化招标和进入公共资源交易中心招标的形式要求必须进行，但这并不意味着招标人使用了电子交易平台，就等于创建了一个完全合规与完全自由的市场吸引着投标人进行公平的竞争。实际上，在PPP项目采购的整个过程，从方案审批到对中标人授标各环节仍遵循着招标人定制的规则进行着运作。招标代理机构在平台中上传的招标方案以及发售的招标文件中对投标人资格与资质的要求仍然由招标人进行着界定与限制。因此投标人是否符合招标文件资质要求以及是否具有资格参与投标竞争，可以说主动权仍然掌握在招标人手中。而很多地方常规的项目采购较多，如此多的项目采购时间安排和如何在采购过程当中判断合格社会资本的问题与地方要求必须电子化招标和进入公共资源交易中心采购的问题需要统一和平衡。

PPP项目采购评审专家库不统一。在现行的PPP管理规范当中，从财政部到各省、地级都建立了PPP专家库，而在PPP项目采购过程当中，各地方都建立了政府采购和公共资源交易的专家库，在PPP项目采购评标专家的评标过程中，平台随机选取的政府采购专家对于评审PPP项目的专业程度以及对招投标文件的理解程度不同，也可能导致评标过程或结果受到影响与引导。而PPP专家库当中的专家又不符合利用计算机与网络平台的电子化招标平台所抽取的专家范围，甚至不能评标，这样要保证PPP项目采购能做到公开、公平与公正的选择评标专家，但又不能保证所有评标专家的专业性和规范性。

采购结果确认谈判不规范。采购结果确认谈判是PPP项目采购程序的现实需求PPP项目采购不同于传统的项目采购，项目整体工程量大、周期长、采购金额及采购成本高等特点导致采购需求十分复杂且处于变化之中，难以一次性在采购文件中列明项目合同中所有的细节问题及采购需求。而且，PPP项目采购合同较为复杂，可能涉及到一个合同体系，多个合同相互关联，对采购双方履行合同的能力要求较高。因此，需要项目实施机构根据项目需求，通过谈判确认政府方与社会资本对项目合同的细节问题认识一致，政府方的采购需求与社会资本的履行能力完全对接，社会资本提供的解决方案、合作模式能够完全满足项目需要。采购结果确认谈判也正是对采购的确认和对不完善细节的谈判明确。而在一些项目采购中，采购结果确认谈判成为一种形式，只注重时间快，完成流程，不注重谈判内容，甚至任意修改结果。采购结果确认谈判过程中要签署谈判备忘录。根据《采购管理办法》第十七条、《操作指南》第二十一条，项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录。我们建议，政府方与候选社会资本的每次谈判都形成谈判备忘录，对双方达成一致的事项，形成书面结论予以确认；对未能达成一致的事项也应予以记录，以便确定与其他社会资本开展谈判工作的重点内容。流于形式的采购结果确认谈判对项目实施机构与社会资本按照采购文件确定的事项和依法确定的采购结果签订PPP项目合同。项目合同一旦订立，对项目实施机构和社会资本就形成了法律层面的保护，任何一方都不得随意更改和调整项目合同条款。因此，项目实施机构和社会资本在采购结果确认谈判的采购活动的关键环节中，将出现后续履约风险。　

在公共服务领域推广PPP模式，是党中央、国务院交给财政部门的一项重要任务，责任重大、使命光荣。PPP改革在吸引社会资本参与公共服务和公共产品的提供，拉动、带动社会资本投资等方面发挥了重要的作用。但对于PPP项目采购当中出现的问题解决将促使整个行业不断优化PPP项目的政府采购方式、采购程序和监管方式，让更多规范、完善、统一的法规、政策指导PPP采购工作，促进PPP行业健康、稳步发展。

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