2018年11月22日上海召开的PPP融资论坛上，财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，截至2018年10月末，全国已有4302个ppp项目签约落地，带动投资约6.6万亿。2014年以来的五年时间是PPP项目不断落地的五年，也是PPP制度不断完善的五年，园区开发作为运作比较复杂、对社会资本要求比较高的项目类别，受政策、市场环节影响也相对较大。伴随着PPP的发展，园区开发ppp模式运用上也在不断的演进、迭代，各个阶段操作的项目也都或多或少反映出当时的政策、市场环境变化。以下是笔者总结近几年参与的数个片区项目的一点回顾和思考，也希望能通过自己的总结、反思，对大家有所启发。
园区开发PPP指的是通过PPP模式引入社会资本共同合作投资、建设、运营和培育产业新城、特色小镇等PPP项目。具体的合作内容包括规划咨询服务、土地整理服务、基础设施、公共设施建设运营维护、产业发展服务等。此类项目一般合作期10-30年，合作区域面积10-50平方公里，投资规模多达数十亿甚至百亿。
比起前期工作简单，项目边界较为清晰的单体项目，园区开发类项目起步稍微，经过2014年一年的PPP政策预热，2015年园区开发类项目开始逐渐显现出来，从财政部PPP综合信息平台统计查询到的已入库项目信息显示，截至10月末，已落地园区开发项目共383个，2014-2018年五年落地情况如下：
考虑到此类项目交易结构较为复杂，从发起到项目成交落地，大约会有6-12个月的运作周期，2016年开始进入快速发展通道有85个项目落地，2017年达到峰值有144个项目落地，2017年下半年开始的严监管控制住了继续增长的势头，但是伴随着前期已经发起的项目逐步进入采购环节，整体也维持了较高的落地数量，截至2018年10月末落地117个。但是，预计随着政策效应逐渐释放，2019年落地数量会有较大幅度的下降，进入一个新的平稳发展的阶段。
二、不同阶段项目的典型特征
1、早期项目（2015年）
2015年，当时还鲜有用PPP模式运作的园区开发项目，同类项目很多还处于作为招商引资项目直接签约落地的草创时期。彼时，PPP项目物有所值评价指引尚未出台，PPP项目也没有入库一说，方案编制主要参照的就是财政部的操作指南，采购文件编制主要参照财政部的合同指南。这一阶段项目操作流程相对简单，项目规范性上总体要求也相对较低。
当年笔者参与咨询的南京某省级开发区项目，实施机构在聘请会计师事务所按照静态测算出具财务平衡方案后，一时不知如何落地，恰逢PPP模式开始发力，经上级财政部门推荐，最终选择了通过PPP模式运作。
当时最大的问题在于没有可资借鉴的样本，需要从政策文件的原旨出发把政府和企业的诉求，叠加PPP的基本要求，对项目进行系统的梳理和设计。由于当时政策储备相对不足，前期准备工作不充分，造成很多项目设计上和现行政策法规相冲突的情况，给后期操作造成了一定困扰。
2、中期项目（2016年—2017年上半年）
2016到2017上半年，是园区项目开发遍地开花的时候，恰逢住建部在全国推广建设特色小镇，涌现出了一批由综合开发运营商（华夏幸福、荣盛发展等）、建设央企（中建、中交等）以及一批谋求转型的传统地产开发企业（万科、绿地）组成的投资人队伍。
这期间，本人连续参与了多个园区开发PPP项目，在这个阶段项目运作模式相对成熟，政策框架已经成型，产业新城、特色小镇项目遍地开花。2016年初，虽然财政部PPP综合信息平台建立，但总体来看政策环境还是较为宽松，入库审核并不算特别严格。这一阶段项目运作质量开始出现分化，部分经济实力较强、具有较强资源禀赋优势的地区，往往能在项目前期准备、绩效考核体系搭建，后期商务条件谈判上更为周详、主动。但是往往多数地区还是处于及格线附近，基本要素都已具备，但是缺乏专业深度、前期准备工作也不够充分。
3、后期项目（2017年下半年—）
2017年下半年开始,以《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的发布为标志，PPP进入严监管时代。
这一阶段，项目规范性显著提升，PPP操作越来越精细，于此同时，入库审核也日趋严格，而且各省厅对此类项目的审核尺度也是千差万别。总体来看，由于此类项目单个项目投资体量大，涉及政策类别多，各地入库审核上普遍较为保守。
三、落地后的反思
近几年来，借助社会资本较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，自身先进的技术和管理经验，明显提升了园区开发类项目的运营效率，城市建设品质和产业导入水准也有了明显提升，PPP模式的优势得以彰显。
目前落地项目陆陆续续都开始了项目的设计、投资、建设工作，部分较早落地的项目已经发生的大规模的投资。凭借高起点的规划设计和强大的开发建设能力，高举高打，多数项目在建设初期往往展现出了区别于政府传统投资模式下的较大的效率优势。但是，随着双方合作的不断深入，再叠加这一年多的PPP清理整顿，很多园区开发项目囿于当时政策制度不够完备、前期准备工作不充分造成的一些弊端也开始逐渐显现出来，成为了阻碍项目健康发展的实质障碍。通过梳理，发现这一类项目普遍存在以下问题：
1、执行变形
根据对多个落地项目的观察，发现很多园区开发项目落地后实际执行的项目规划、投资规模、建设内容会和PPP项目运作之初差异较大。应该说随着合作深入，一定程度上的变更、调整时是有利于发挥社会资本的能动性，达到优化项目，提高执行效果的作用。但是少数项目后期甚至会产生颠覆性的变更，甚至会出现实际执行和项目前期项目规划完全两张皮的现象，给社会资本的开发节奏、投资控制，也给政府方自身的项目监管带来了很大困扰。
造成上述现象一方面可能是因为政府缺乏契约精神，规划变更、建设内容调整的随意性比较大，另一方面往往更多的是由于前期准备工作不完善，规划编制过程中政企双方沟通、论证不充分导致的。
解决上述问题一是有赖于地方政府规划执行的长期性，要有“一张蓝图干到底”的契约精神；二是加强前期准备工作，要在空间规划、产业规划相对明确的基础上开展PPP设计工作，确保项目规划及投资建设的长期稳定性。
2、绩效考核缺失或无限放大
早期园区开发项目的绩效考核体系比较粗糙，很多是基于朴素的行政监管意识生发的，呈现出模糊、散乱的特点。零星的对项目有关投资规模、建设进度控制等方面进行简单约束，不仅不满足财办金〔2017〕92号文，达不到最新的入库审核要求，其实也和PPP按效付费的基本精神有所背离，更遑论满足项目后期履约监管的要求。
2017年下半年，经过一轮监管规制后，地方政府的绩效监管热情被极大的调动起来，之后落地的项目往往很多又存在矫枉过正的情况。制定的考核目标远超潜在社会资本自身能力，也远远脱离了项目自身的要素条件，导致项目落地后，不但起不到激励作用，还会大大打击社会资本积极性。
应当认识到绩效考核只是PPP项目的其中一个监管手段，目的是对项目产出目标完成情况进行评价，进而进行奖惩，不宜把PPP绩效考核的作用无限放大。只有综合考量本区域园区管理历史水平、同类型园区管理平均水平，以及综合项目其他内外部他因素，才能真正设计出和项目发展相匹配的绩效考核体系。
3、产业导入要求低于预期
各类园区项目往往主要是想借助于社会资本强大的综合开发能力以及雄厚的招商资源，但是往往城市功能的打造进展顺利，产业部分的导入和运营远远达不到政府要求。这种情况分两类：一类是施工或者传统地产导向的传统开发商主导的项目，往往是“无心无力”。本来就是冲着投资带动主业来的，施工利润或者开发利润赚走就无心搞招商运营了,而且确实也缺乏扎实的招商资源。另一类是专业的产业新城运营商，具备一定的招商能力，同时交易机制中也预留了足够的招商环节利润。企业想做也确有一定的招商资源做支撑，但是无奈企业招商能力打造和自身业务扩张速度不能匹配，平台效应未能显现，具体到各个项目往往存在吃不饱的现象，属于“有心无力”。
解决上述问题需要从以下几个环节出发：一是政府方从采购环节就要做出选择，结合项目自身产业定位，充分考虑各家社会资本不同的产业能力，择优选择和项目产业要求相匹配的合作方。二是在绩效考核中对项目产业发展服务质量加以侧重，激发社会资本的招商潜力。三是在协议条款中要求社会资本在招商资源匹配上对项目加以倾斜，甚至可以要求签署连带责任条款，避免在同一企业布局的多个同类项目竞争中处于相对劣势。
四、写在最后
这一轮清理整顿已经接近尾声，更多的项目将会逐渐进入履约阶段，选在这个时候回顾和反思是希望前期的一些经验和教训能给后来者一些启发。PPP浪潮还在继续演进，经济、政策环境也会有起有伏，唯有周密、恰当的安排才能让项目平稳穿越20到30年的长周期。
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