体育行业是近几年PPP领域的“后起之秀”，在财政部第四批示范项目中即可见一斑，其具体类别包括体育场馆类、体育服务综合体类、体育主题片区开发/特色小镇类等。然而，近期在国家财政部PPP信息中心项目管理库中，体育类ppp项目的入库数量出现了比较明显的下降趋势，就单体场馆项目来看，截至2018年第三季度，管理库新入库项目仅9个，与2017年的42个和2016年的53个相比差异很大，一方面受到了PPP项目清理规范及严控地方政府债务等政策的深度影响，另一方面其前期论证周期长、落地难度高、运营不确定性强、市场风险大等特点，进一步使得地方政府和主管部门的信心在一定程度上“遭受打击”。
然而，随着区域经济发展和居民生活水平的提升，体育类配套设施、场馆和运营服务的综合提升是社会公众的重要需求，政策的规范短期利空、长期利好。而在体育类项目的推进中，最能体现PPP特点的即“不以落地论英雄”，公共服务运营质量和效率的提升是核心要义。本文将结合体育场馆类项目PPP运作的普遍核心要点，分析体育场馆类PPP项目运营商的关键作用。
在具备运营要素的PPP项目中，体育场馆类项目的运营商为何能够占据如此关键的地位？笔者认为，优秀的运营商将在一个体育场馆类PPP项目从项目公司组建至期满移交的全生命周期发挥三点至关重要的作用：
第一，运营商前置建设，实现建设运营深度融合
运营商在目前大部分PPP项目中都是最后登场的主角，在前期论证和设计阶段的角色边缘化明显。在体育场馆的运作中，运营商的出场时间建议至少提前至项目设计阶段，充分将运营商的运营优化建议融入项目设计和实际建设之中，其将是一个体育场馆项目成功运营的良好开端。
目前，不少运营商并不非常看好体育场馆的运营和收益前景，甚至对于优质项目的期望也仅仅是运营部分收支平衡、稍有结余。在为泰州市体育公园等体育场馆PPP项目服务期间，有多家运营商都表达了体育场馆运营工作和收支平衡的较大难度，这种难度表现在物力资源上，可能构成资源的浪费；表现在人力资源上，可能形成冗杂人员的压力；表现在财务能力上，可能构成经济投入的流失。
通过分析运营商所反馈的资料，我们发现很重要的一部分运营工作难度是从体育场馆建设之初便落下的“病根”。列举相当微小的一些细节来说，体育场馆的电路系统如何设计，与未来场馆运营成本高度相关，建成较早的体育场馆均存在用电浪费，用电不能专区专用，造成用一个羽毛球场要开一个篮球场大的灯光系统的现象，体育场馆经营不佳加上水电汽暖成本的大量消耗，带来了体育运营圈内的奇特“段子”：如何让一个体育场馆不亏本，答案就是每天关门；运动员在场上不放弃，运营商便在场下哭泣。当这样一些缺乏充分考虑运营因素但已建成的场馆呈现给运营商时，运营商的优势发挥就受到了极大的限制，导致想开展的活动没条件举办、引进的赛事没条件承办。这也是很多优秀运营商除去地域发展因素外不下二三线城市、二三线城市体育场馆运营初期“开头难”的部分原因。
（1）为避免社会资本方割裂建设与运营分别操作及决策，泰州市体育公园PPP项目针对项目自身定位和其他带动功能需要，在项目采购之时明确提出运营商参与设计优化方案的要求，引导运营商需将自身运营方案带入建设设计优化方案、提高运营效率，并在评分细则中对该部分进行重点考量。这样的采购竞争设计是对运营商实力的实质考察，以往项目在采购阶段时对运营商均是盲选，仅靠理念论述去评定，而实际考核中能否兑现不得而知。只有运营经验与资源丰富的运营商才具备针对不同地区与不同场馆设计基础，提出适合的建设优化设计，从另一个角度来说也是对项目绩效考核压力的极大减轻，毕竟绩效考核表现不佳的最终利益受损方仍然是项目及公众。
（3）为了实现建设与运营的深度融合，一些项目还从财务强制性的角度，以增加运营商相对占股比例的形式，引导运营商从投标竞争开始就参与项目，轻资产经营的运营商也表达了至少运营期控股和积极参与项目主导的意愿。泰州体育公园PPP项目采取了“强制+激励”的方式引导运营商提升在项目公司的占股比例。强制体现在运营商出资的最低限额，激励体现在对于运营商主动多出资的评标得分奖励，项目力图从财务投资角度绑定运营商，实现具有“杠杆效应”的质量保险。这种“杠杆效应”主要体现于激励运营商额外出资的绝对金额及其在项目投资中占比都较小，但对于运营商自身的财务压力相对较大，实现进一步激励运营商提高其投资质量，使项目获益。
（4）与此同时，未来的体育场馆类项目为引导运营商参与设计、建设与运营的积极性上，可以努力的方向还在于项目合同体系关于激励机制的设计，比如在当前的PPP项目合同中强化政府对项目公司的激励约束机制，将政府补贴或奖励实质上与项目公司实现的运营收入、运营效果（数量与规格）挂钩；或鼓励项目公司与运营商之间形成运营维护协议，由项目公司对运营商采取激励措施，避免轻资产运营商因占股比例低在项目公司内无法获取充足激励的情况，进一步激发运营商在项目中的主观能动性。
从上述实例中我们不难看出，体育场馆的建设应该以运营为导向，从设计开始就充分考虑运营、为运营服务、与运营融合，这是各地体育场馆类项目成功运营的基本原则之一。
第二，合理评估项目自偿性，落实预期经济效益
体育场馆类项目虽然包含使用者付费，但目前绝大多数体育场馆的使用者付费都无法在项目整体收入中占据较高的比例来实现项目较为理想的自偿性。在PPP项目中，项目公司依然需要依靠政府可行性缺口补助回收建设投资、支持还本付息。项目自偿性的强弱涉及方方面面的问题，如可行性研究的审慎性、项目建设的必要性、收益预测的科学性、运营效果的实现、区域经济发展和居民生活水平的影响等等，抛开系统性的原因之外，目前在项目前期工作中对于政府和社会资本（运营商）来说比较“头痛”的就是运营收入的预测及其带来的对项目合作条件设计的综合性影响。
首先，项目有关各方对于体育类项目自偿性的理解各不相同，出发点不对等：在笔者经历的几个项目中，政府方的理解普遍更加感性和宏观，即认为体育产业是一个朝阳产业，从宏观经济的角度分析，行业是有极大发展空间的，甚至简单认为一个健身房都能赚的盆满钵满，更何况一个体育场馆呢？而社会资本方的理解更加依赖旧模式的经验及其导致实际状况，即认为项目不可能实现自偿，除了较高的建设成本，大型体育场馆的运营维护成本高也是主要因素，现实中的案例也不胜枚举，比如因无法承受高额养护费用已经成为废墟的2004年雅典奥运会主体育场和面临废弃的2016年里约奥运会主体育场。政府与社会资本的这种认知差异，对项目收益预测的合理性、项目回报机制、风险分担和超额收益分享机制的设计、项目限价设置、项目提前终止安排和实际运营推进等都带来了巨大的影响和挑战。
关于如何更科学地预测和挖掘项目自偿性上，我们首先需要明确的是收益预测是集宏观经济、产业发展、市场行为等于一体的综合期望，需要政府和社会资本双方重视程度的提升：
（1）作为政府方，第一应在前期工作中充分认识收益预测的重要性、聘请专业机构开展收益预测，只有具备丰富经验、深耕体育产业又深入了解本地情况的运营商、设计院等才可能具备科学预测或将预期的经济效益落实的基础。对于预测，我们需要认识到任何一方都不能100%的肯定，但是科学的预测能为未来的实现提供最好的方向指导。第二应建立和疏通有效的管理机制，体育场馆类项目的实施机构/行业主管部门以各地体育局为主，但是体育部门往往在项目前期工作牵头、各部门协调、边界条件制定的过程中相对弱势，专业意见难以被充分采纳或者专业能力需要进一步提升。其他部门可能相对缺乏对于体育场馆类项目实际运营的理解和认识，尤其体现在项目自偿性和回报机制的判断上。因此，我们认为应充分发挥行业主管部门（一般作为实施机构）的作用、提升其专业能力和公共监管能力，并建立多部门组成的PPP领导小组、畅通完善议事机制，并在前期与专业运营商充分进行市场测试，在不断地磨合、相互学习和比较中接近客观规律，客观认识和充分挖掘项目的自偿性。
（2）社会资本方应充分发挥运营优势，积极配合和协助推动项目的前期工作。其中，运营数据往往是运营商的“机密”，而在不限于体育场馆类的项目之中，运营数据的匮乏也为政府的方案设计和采购条件设计带来很多的困难。不结合运营方案拼价格或者采购和实践两套账都是饮鸩止渴，遭殃的是项目的后续运营。而正确的数据引导会带动一个项目走向优质，从而将运营商的竞争核心回归到品牌、战略、运营经验等方面，使竞争条件符合市场，受益的主体最终还会回归到优质的运营商。因此，我们建议，体育专业运营商应更加积极地参与到项目的市场测试和前期工作之中，充分发挥专业优势和专业经验，在项目运营数据和收益预测的引导上给予市场化的建议，协助政府设计出更科学更符合实际的方案和采购规则。
关于体育场馆类项目自偿性所决定的项目回报机制上，由于政府对自偿性认知和风险接受程度等区别也呈现出了非常明显的差别：
（1）较为激进的是前补贴模式，如冬奥会国家速滑馆PPP项目，它是直接以竞争政府方出资补助的形式将项目的可用性服务费和项目使用者付费综合在一起，考虑项目建设成本、合理回报、项目自偿性，在项目开展的初始阶段一次性支付，项目自建设期开始，政府不对任何事项进行补助。同时为实现运营绩效，避免运营商主要因资金缺口等问题不能兑现初期承诺，政府以扣取履约保函的形式牵制社会资本方。该模式对项目公司的激励力度较强，但对社会资本的风险敞口也相对较大，需要依赖合理的运营方案、科学的运营收入预测，否则会出现项目不合理的低价竞争导致后期项目无法完工或无法正常运营，真正承受压力和受到影响的还是项目本身。
（2）通常的后补贴模式即常见的政府每年以可行性缺口补助的形式进行补贴，目前多数体育场馆项目还是以持续的可行性缺口补助为主。该模式的好处即补贴支付相对平滑，降低短期政府付费，同时后续通过风险分担和超额收益分享机制的设计平衡政府和项目公司的风险，让双方的收益和支出控制在合理范围之内。但是，该模式需要根据项目收益曲线、地方财政情况、项目吸引力、市场测试情况、金融机构要求等妥善设计项目回报机制和投标标的，标的可以为政府每年对项目公司的可行性缺口补助，补助可以为均等的或者呈现从低至高的趋势的（竞价时比较补贴的这限制）；也可以将可用性服务费与运营绩效奖励拆分开分别报价，但不论怎样设置，原则首先应是实现对项目公司提升收入和场馆使用效率的有效激励，而非以财政资金对项目公司进行兜底的补偿；二是降低报价策略“投机取巧”的可能性，比如通过做高前期的收入来弥补前期资金的欠缺、做高后期收入或更新改造及中大修费用后置提升项目收益指标等。
第三，准确把握绩效考核，实现项目社会效益
绩效考核在项目中的核心作用不言而喻，绩效考核制度是最能体现一个项目引入社会资本后如何来实现更优服务质量更高社会效益的机制，也是检验一家运营商是否专业是否能将设想和需求转化为实际效果的试金石。近几年，基础设施和公用事业项目逐渐从绩效考核“有与没有”或“形式评判”不断地进步至“行业专家和专业机构进行实质评审”。对于体育场馆项目而言，把握绩效考核需要政府在项目方案和协议中设计相对完善并留有一定灵活性的绩效考核标准。
国家体育总局针对大型体育场馆出台过《大型体育场馆基本公共服务规范》和《大型体育场馆运营管理综合评价体系》，这两个规范文件也往往被体育场馆项目引用和参考。但是，对于两个文件的运用则出现了反差较大的效果，这其中需要的即是政府方的具体情况具体运用和在合法合规的前提下发挥运营商在标准设计中的引导作用。
在政府方的具体情况具体运用上，需要实施机构提升自身专业能力、合理运用第三方专业机构和行业专家。在一些机械照搬两个文件作为绩效考核制度、未征求市场意见的项目中，我们可以看到规范文件并未有机地与ppp模式结合在一起，这些项目在建设期没有非常突出地显示出弊端，但随着运营的深入，像考核缺乏动态考核机制、规范文件与市场实际情况变化的矛盾、绩效指标细项与项目内容不符等问题都将可能会凸显出来，直接影响项目的运营效果（影响项目的运营标准）及财务状况（影响政府对项目公司的付费）。在项目实际执行中，合同中可以预留中期评估或者市场情况、行业标准发生变化后绩效考核机制调整的灵活性，包括为项目公司设定的一些收入指标、赛事活动数量指标等可以按周期（如3-5年）进行重新设定等，保障绩效考核与项目实际的适用性。
在发挥运营商的引导作用上需要加强前期与运营商的沟通。运营商对于运营标准的适用性和实际运用更加熟悉，在合法合规和政府合理控制深度的前提下，运营商的真正参与将使项目真正以运营为导向、从绩效导向奠定成功运营的基础，比如，事件类考核、行业市场规律下的全生命周期动态指标考核、按场馆功能定位（区分办赛期和普通运营期）分类考核等创新的设计不断出现等等。这也推动着体育场馆类项目的绩效考核机制更加个性化，更加适用于单个项目，从而更有效地保障政府与社会资本方双方的利益。
体育场馆是PPP模式的典型适用领域，是真正发挥社会资本运营职能的行业。成功的实践在国内外屡见不鲜，1960年东京奥运会代代木体育馆的长盛不衰，北京夏季奥运会场馆“水立方”成功转型为冬季奥运会场馆，台北小巨蛋体育馆的多点开花等等均体现着运营商为体育场馆带来的无限可能。只有充分认识到体育运营商的重要性，认可其在项目中的重要职能，充分在项目识别、准备、采购、执行全生命周期中发挥优质运营商的引导作用、设计针对运营商的激励约束机制，我们才能看到越来越多的体育场馆项目真正“活起来”，真正从“善始”到“善终”。
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