【PPP案例】失地农民的社会保障资金不足部分应由谁承担

申请人（仲裁被申请人）:葛洲坝集团四川内遂高速公路有限公司

被申请人（仲裁申请人）：四川省内江市东兴区人民政府

2018年2月8日，北京市第四中级人民法院（以下简称北京四中院）立案受理了申请人葛洲坝集团四川内遂高速公路有限公司（以下简称内遂公司）与被申请人四川省内江市东兴区人民政府（以下简称东兴区政府）申请撤销仲裁裁决一案。

内遂公司请求：撤销中国国际经济贸易仲裁委员会（以下简称贸仲）作出的（2018）中国贸仲京裁字第0049号裁决。主要理由：东兴区政府隐瞒了足以影响公正裁决的证据，即内江市人民政府于2008年12月11日向四川省人民政府上报的《关于内遂高速公路建设用地的请示》（内府土〔2008〕34号）（以下简称34号文）及四川省人民政府作出的《关于内江至遂宁高速公路建设用地的批复》（川府土〔2010〕552号）（以下简称552号文）。该两份文件充分证明国家和四川省均规定本案项目被征地农民社会保障资金不足部分应由内江市人民政府承担。因此，贸仲作出涉案裁决，由内遂公司承担被征地农民社会保障资金不足部分的30%是错误的。

东兴区政府答辩：不同意内遂公司的申请，请求依法驳回其请求。具体事实和理由如下：1.内遂公司、东兴区政府和审计机构都向仲裁庭提交了552号文文件，根本不存在隐瞒情形。（1）双方当事人在开庭前均提交了552号文；（2）审计报告中也载明了552号文。3.内遂公司负有举证责任，调取证据的申请已经超过《仲裁规则》规定的举证期限，属于怠于举证，应自行承担不利后果。4.东兴区政府未掌握34号文件，没有提交的义务。5．内遂公司从未申请仲裁庭向东兴区政府调取证据。6.34号文不属于认定案件基本事实的主要证据,该证据并不影响公正裁决。7.仲裁庭如认为必要，有权自行调取证据。8.内遂公司不符合申请调取证据的条件，仲裁庭未主动调取符合《仲裁规则》。

经审查查明，东兴区政府在仲裁案件中申请称，四川省内江市至遂宁市的高速公路（以下简称内遂高速公路）起于内江市市中区白马镇，途经内江市市中区、东兴区，资阳市安岳县，遂宁市安居区、船山区，全长120.47公里。

2007年8月23日，内江市人民政府、资阳市人民政府和遂宁市人民政府与葛洲坝股份有限公司签订《四川省内江至遂宁高速公路BOT项目投资协议》（以下简称《投资协议》），约定由葛洲坝股份有限公司成立项目公司负责修建、经营内遂高速公路，其中第三条约定：“8.项目征地拆迁按照国家和四川省人民政府有关规定执行。”葛洲坝股份有限公司为实施本项目的投资、建设、运营管理活动，出资设立了内遂公司。

2008年7月20日，内江市人民政府、资阳市人民政府和遂宁市人民政府与内遂公司签订《四川省内江至遂宁高速公路BOT项目特许权合同》（以下简称《特许权合同》），合同第7.2条约定：“（c）用地费用按照国家、四川省人民政府相关政策规定的低限执行，数量以实际发生为准。”第14.1条（b）约定“乙方可根据物价上涨等非经营性因素影响提出收费标准调整意见，报四川省人民政府批准。”（c）“根据本项目的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还借款和收回投资的期限以及交通量等因素分析计算”从而确定道路收费标准。

2009年3月12日，东兴区政府与内遂公司签订《补偿安置协议》，第十三条约定，“一、失地农民的社会保障按国家和四川省有关规定执行。”

2010年4月30日，四川省人民政府《关于内江至遂宁高速公路（内江段）建设用地的批复》（川府土〔2010〕552号）文件批准，同意将内江市白马镇、凤鸣乡、靖民镇、四合乡、富溪乡、三烈乡、胜利镇、双才镇、双桥乡、新店乡36个村139个社和10个村集体农用地262.0193公顷转为建设用地，同时将集体建设用地14.4277公顷，未利用地0.1756公顷，合计276.6226公顷土地征收为国家所有。同意将被征地单位4536名农业人口依法登记为城镇居民。

该项目涉及的内江市东兴段最终实际农转非3453人，东兴段安置农转非人员应缴纳社会保险资金总计20457.02万元（其中养老保险14129.54万元，失业保险4833.02万元，医疗保险1494.46万元），已缴纳社会保险资金6017.33万元（其中养老保险个人部分5651.82万元，失业保险个人部分365.51万元），单位应缴部分14439.69万元尚未到位。

东兴区政府认为，根据四川省政府规定，失地农民的社会保障资金，城镇规划区外按建设项目办理土地征收的，应当列入划拨土地成本。上述《投资协议》和《特许权合同》均明确了征地成本应由内遂公司承担，具体费用应按国家和四川省的规定执行。内遂公司作为用地单位，应当将被征地农民社会保障费用列入工程概算，计入用地成本，足额安排社会保障费用。但内遂公司没有按照国家和四川省的规定支付农民社会保障资金。

东兴区政府反复与内遂公司和葛洲坝股份有限公司协商，并多次去函，内江市政府也通过多次与被申请人和葛洲坝股份有限公司协调，但内遂公司于2015年1月15日向东兴区政府发出《葛洲坝集团四川内遂高速公路有限公司关于内江市东兴区人民政府办公室催收内遂高速公路（东兴区段）被征地农民社会保障资金的函的复函》（川内遂函〔2015〕4号）明确表示拒绝支付。

东兴区政府向仲裁委员会提出如下仲裁请求：1.内遂公司向东兴区政府支付被征地农民社保资金14439.69万元；2.内遂公司支付仲裁费用；3.内遂公司承担申请人支付的律师费、交通费、差旅费等为主张权利支付各项合理费用。

仲裁案件审理过程中，2017年5月8日，内遂公司向贸仲提交了《关于申请仲裁庭调查取证的申请书》，请求仲裁庭向四川省政府、四川省国土资源厅调取34号文及552号文两份证据。《关于申请仲裁庭调查取证的申请书》中载明的调取该两份证据的理由为，1、内遂公司了解到，内江市政府于2008年12月11日向四川省人民政府上报了34号文，该请示附件的社保方案中明确规定了被征地农民社会保障资金不足部分由内江市人民政府从内江市国有土地有偿使用收入中解决。该请示已经四川省人民政府上报国务院批准通过（552号文）。内遂公司认为，《征地拆迁补偿安置协议》第十三条第一款规定了“失地农民社会保障按国家和四川省有关规定执行”，该文件作为国家和四川省政府批准的文件，明确规定了社会保障资金的承担主体，因此该文件对认定本案当事人双方责任具有决定性的影响，是认定本案事实及责任的关键证据。2、东兴区政府曾经向仲裁庭提交《内江市劳动与社会保障局关于内遂高速公路建设用地被征地农民社会保障有关问题的请示》（内劳社〔2009〕18号）(以下简称18号文)作为本案证据。18号文中的社保方案与四川省政府上报国务院批准通过的社保方案截然相反,内遂公司怀疑18号文是伪造的。基于东兴区政府提供的18号文可能是伪造的，向仲裁庭隐瞒了足以影响公正裁决的证据，影响仲裁庭的判断，故意造成本案出现事实不清，约定不明的情形，故依据《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）第43条及《中国国际经济贸易仲裁规则》（以下简称《仲裁规则》）第43条，申请仲裁庭依职权向四川省政府、四川省国土资源厅调取上述证据。

2017年6月14日，贸仲庭审笔录中记载：首席仲裁员：为了客观全面了解本案事实，仲裁庭经合议决定，请东兴区政府一周内提交内遂公司申请调取的证据（34号文）……。市中区政府（注：另案撤销仲裁裁决申请人）知道这个文件（34号文），这个文件中的有关用语，就是农民、政府怎么承担，有明确请示。这个内容是政府和农民之间关于拆迁补偿的说法。这两个文件（34号文、18号文），仲裁庭希望东兴区政府提交。……东兴区政府尽量提交，仲裁委会给内遂公司，内遂公司会发表质证意见，仲裁委会将质证意见转交东兴区政府，东兴区政府可以回应，就不再开庭了。……东兴区政府一周内提交补充证据（34号文），内遂公司收到证据后一周内提交质证意见，一周内发表庭后意见仲裁庭不再安排开庭。庭审结束。

仲裁过程中，双方当事人均向仲裁庭提交了552号文。该文的主要内容为：四川省人民政府关于内江至遂宁高速公路（内江段）建设用地的批复：内江市人民政府：你市《关于内遂高速公路内江段建设工程用地的请示》（内府国土〔2008〕34号）已经省政府上报国务院批准（国土资函〔2010〕107号）。现批复如下。一、同意将内江市白马镇、凤鸣乡……以上共计批准建设用地279.0557公顷，由当地人民政府按照有关规定提供给四川内遂高速公路有限责任公司，作为内江至遂宁高速公路项目建设用地。其中服务设施（区）用地1.2569公顷的经营用地以有偿方式供地，其余建设用地以划拨方式供地。……三、同意将被征地单位4536名农业人口依法登记为城镇居民，内江市东兴区、市中区人民政府按照省委、省政府《关于做好失地无业农民安置工作的通知》（川委发〔2004〕1号）和《关于进一步做好征地拆迁补偿安置工作的紧急通知》(川委发〔2005〕12号)及有关法律法规进行妥善安置。四、内江市东兴区、市中区人民政府要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，……维护社会稳定。

仲裁庭对《补偿安置协议》第十三条第一款“失地农民的社会保障按国家和四川省有关规定执行”的理解及解释问题的意见为：（1）该条约定内容为“失地农民的社会保障按国家和四川省有关规定执行”，从约定本身无法看出农民社保资金费用应由何方支付，而必须进一步考察相关规定。（2）本条约定中的“国家和四川省有关规定”应当解释为双方签订《补偿安置协议》时已经存在的有关规定，理由在于：

首先，既然该条款的文字本身并无任何双方权利义务的实质性约定，而是约定关于失地农民社保问题适用国家和四川省有关规定，则此处的“国家和四川省有关规定”只可能是签约时已经客观存在的有关规定，否则当事人无从参照适用，也无法以此作为表意基础。实际上，若将“国家和四川省有关规定”理解为包括《补偿安置协议》签订之后出台的有关规定，明显不符合当事人签约时意思表示的通常真实状态，因为双方在签约时，不太可能以当时根本不存在的有关规定作为表意基础和参照适用的对象。

其次，无论双方对当时有关规定具体内容的理解是否存在分歧，但至少双方是以各自对已经存在的有关规定的理解为基础而做出的意思表示，若仲裁庭以双方当事人作出意思表示之后出台的有关规定作为探究双方当事人签约时真实意思表示的根据，逻辑上难以成立。

（3）本案中，东兴区政府提供的签订《补偿安置协议》时已经存在的“国家和四川省有关规定”包括两份文件，其一为2006年4月10日国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》；其二为2008年4月11日四川省人民政府办公厅川办发〔2008〕15号文件。

首先，属于“国家有关规定”的国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，并未明确规定被征地农民社保资金费用的承担问题。

其次，属于“四川省有关规定”的15号文中关于被征地农民社保资金问题的规定主要集中在第三条，具体内容为：“三、明确筹资渠道，确保被征地农民社会保障资金落实。……被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担。被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，从其所得的安置补助费中直接缴纳，安置被征地农民所需的个人缴费不足部分及其余社会保障资金，按城镇批次实施土地征收的由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，城镇规划区外按建设项目办理土地征收的列入划拨和出让土地成本”。本案中，东兴区政府主张的社保资金费用属于上述规定中的“被征地农民所需个人缴费不足部分及其余社会保障资金”，且涉案被征收土地属于“城镇规划区外按建设项目办理土地征收”的情况，因此根据上述规定该部分社保资金应列入政府“划拨和出让土地成本”。

但问题的关键在于，关于该部分社保资金应当列入政府“划拨和出让土地成本”的规定，在法律性质上属于对政府方面进行土地征收时费用列支的要求，并非对用地企业的要求，并不能必然得出内遂公司在支付了《补偿安置协议》第四条约定的“征地拆迁补偿安置包干费”之后，还需另行支付该部分社保资金费用的结论，也不能得出政府列入“划拨和出让土地成本”的费用就必然应由用地企业全部承担的结论。当然，从另一方面而言，既然被征地农民社保资金应列入“划拨和出让土地成本”，且《补偿安置协议》又在第四条之外另设第十三条约定失地农民社会保障问题，则即使被申请人已支付了第四条约定的全部“征地拆迁补偿安置包干费”，该部分社保资金费用由被申请人另行承担全部或部分的可能性也并未被《补偿安置协议》完全排除在外。

综上，仲裁庭根据《补偿安置协议》第十三条第一款的约定词句和文义，结合当事人提供的该条约定所涉及的国家和四川省有关规定、《补偿安置协议》的其他条款及双方当事人提供的其他证据，仍无法就该条款关于被征地农民社保资金费用承担的权利义务问题得出唯一的确定性理解，故认定《补偿安置协议》第十三条第一款属于约定不明的情形。

2.关于《补偿安置协议》第十三条第一款的约定不明情形，无法通过《合同法》第六十一条、第六十二条的规定予以明确和补救。

（三）关于被征地农民社保资金费用的承担问题

仲裁庭认为，对《补偿安置协议》第十三条第一款的约定不明情形，东兴区政府负有主要责任，内遂公司负有次要责任。理由如下：

1.按照东兴区政府的主张，《补偿安置协议》第十三条第一款的约定就是指被征地农民的社保资金费用由内遂公司承担。若按此理解，此项内容就属于对内遂公司义务的约定，作为权利人的东兴区政府负理当对该条约定的明确性更为重视，且完全可以将该内容直接在合同中予以明确，避免约定不明导致的权利行使困境。而且，即使社保资金的具体金额核算问题在当时无法明确，但从权利义务的定性分配上，先行约定被征地农民社保资金费用的承担主体，并无任何问题和难度。

2.从行政义务层面而言，用地企业并不负有直接缴纳农民社保的行政义务，缴纳农民社保费用属于政府的行政义务，因此关于农民社保费用是否明确列入政府和用地企业所签民事合同之中、是否以及如何列入用地费用、是否由用地企业全部或部分承担、社保费用的具体金额等问题，政府较用地企业更为清楚，理应在合同签订时对此进行更为明确的界定。

3.《补偿安置协议》第十三条第一款的约定内容指向四川省有关规定，而究竟是何种规定显然政府方面应当更为熟悉和明确，但仍未在合同中予以确定，东兴区政府对此也应负主要责任。

4.四川省人民政府办公厅15号文并未明确规定被征地农民社保资金费用应由用地企业承担，根据东兴区政府负的代理意见，东兴区政府负实际也仅能根据文件精神和“社保资金列入划拨和出让土地成本”的内蕴含义进行推论。此种情况下，东兴区政府负作为政府方仍然同意在《补偿安置协议》第十三条第一款中将确定社保资金费用承担的依据指向可能存在理解分歧的四川省有关规定，显然应对此造成的合同约定不明情形承担主要责任。

5.内遂公司作为合同当事人，对《补偿安置协议》第十三条第一款中的约定不明情形，未在签约时要求进一步明确，亦未要求作为政府方的东兴区政府负对合同条款中所涉及的四川省有关规定作出进一步明确解释，对该条款的约定不明情形也负有次要责任。

基于上述对《补偿安置协议》第十三条第一款约定不明情形的过错认定，仲裁庭认为涉案被征地农民欠缴的社保资金费用由东兴区政府负承担70%，内遂公司承担30%为宜。

（四）内遂公司应承担的具体社保资金费用金额

关于被征地农民欠缴的社保费用金额，北京东审鼎立国际会计师事务所经仲裁庭委托进行了全面审计，并出具了东鼎专字[2017]03-005号《被征地农民社会保险费专项审计报告》。经审查并考虑双方对审计报告的意见，仲裁庭决定采纳审计报告中“第四种情形”确定的应缴社保费用金额和欠缴社保费用金额，理由如下：

首先，虽然在考察和分析《补偿安置协议》第十三条第一款关于被征地农民社保资金费用承担主体为谁这一定性问题的真实意思时，只能以签约时已经存在的“国家和四川省有关规定”为依据，而不应考虑签约时根本不存在的有关规定，但如前所述，这主要是基于只有当时已经存在的有关规定，才可能作为双方当事人的表意基础，但在确定被征地农民欠缴的社保金额时，当然应当以目前办理社保时实际欠缴的社保金额为准，因此审计报告的“第一种情形”不应采纳。

其次，审计报告“第二种情形”、“第三种情形”和“第四种情形”在审定金额上差异不大，根据东兴区政府在《关于对北京东审鼎立国际会计师事务所有限责任公司出具的<被征地农民社会保险费专项审计报告>的意见》中的陈述，东兴区政府认为审计报告“第四种情形”适用的社保文件和确定的欠缴社保金额基本与目前实际经办的客观情况一致。考虑到东兴区政府负是涉案欠缴社保资金的行政缴纳主体和核算方，仲裁庭认为以审计报告“第四种情形”中确认的社保实际欠缴金额作为裁决根据较为妥当。

根据上述分析，《审计报告》“第四种情形”确定的被征地农民实际欠缴社会保险费用金额为141546155.08元，由内遂公司承担30%，即为42463846.52元。

2018年1月10日，贸仲作出仲裁裁决：（一）内遂公司向东兴区政府支付被征地农民社保资金费用人民币42463846.52元；（二）驳回东兴区政府的其他仲裁请求；……。

北京四中院认为，本案争议不具有涉外因素，应根据《仲裁法》第五十八条的规定进行审查。《仲裁法》第五十八条规定，当事人提出证据证明裁决有下列情形之一的，可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：（一）没有仲裁协议的；（二）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委员会无权仲裁的；（三）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。人民法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。人民法院认定该裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。

关于内遂公司主张的东兴区政府隐瞒足以影响公正裁决的证据理由，北京四中院认为，《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》第十六条规定，符合下列条件的，人民法院应当认定为民事诉讼法第二百三十七条第二款第五项规定的“对方当事人向仲裁机构隐瞒了足以影响公正裁决的证据的”情形：（一）该证据属于认定案件基本事实的主要证据；（二）该证据仅为对方当事人掌握，但未向仲裁庭提交；（三）仲裁过程中知悉存在该证据，且要求对方当事人出示或者请求仲裁庭责令其提交，但对方当事人无正当理由未予出示或者提交。本案中，仲裁庭及内遂公司在仲裁阶段已知悉34号文的内容，仲裁庭在裁决时已将其考虑在内，但并未采信其内容，最终依据公平原则作出仲裁裁决。因此本案不存在隐瞒足以影响公正裁决的证据的情形。故对内遂公司的该项申请撤销理由，不予支持。

2018年12月18日，北京四中院作出（2018）京04民特16号民事裁定：驳回内遂公司的申请。申请费400元，由内遂公司负担（已交纳）。（案例来源于中国裁判文书网，由张国印建设工程号摘选整理）