在2018年年末的一个上午，记者来到清华大学公共管理学院。在一个小时的时间里，清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授回答了记者的问题。
作为几乎是国内最早扛起PPP教学和研究大旗的领军人物，王守清也是近年来第一个给PPP运动“泼冷水”的人。PPP涵盖了工程与技术、经济与管理、金融与财税、法律与政策等方方面面的专业知识，这是一个需要由复合型人才才能从事的工作。
王守清：我是1996年7月从清华大学辞职去新加坡南洋理工大学做博士后，很有幸遇到可能是全球第一个BOT博士Robert Tiong教授做我的合作导师，开始研究PPP，还有幸研读了一些实际案例资料，特别是我国中央批准的第一个、在国内外也极具里程碑意义的BOT试点项目——广西来宾二期电厂的所有招标文件和合同草稿，当时新加坡电力（Singapore Power）公司也参与了投标。1998年7月博士后出站后，我到新加坡国立大学任教，再到2003年回国，一直就专注于BOT，后来在国内科普PPP。至今，我从事PPP教研与推广已经有22年。
我国中央部委最早与PPP相关的文件是2004年建设部（现在的住建部）颁布的第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》，在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业推行特许经营，主要就是BOT。从2014年开始，我国的PPP则经历了大规模的推广。可以说，2014年我当时是第一个站出来给PPP模式“泼冷水”的人。“泼冷水”不意味着我不看好特许经营，不看好PPP。PPP肯定是一个好的模式，是一个国际趋势，但不是万能钥匙。如果PPP没有什么优点，全世界特别是西方国家也不会推广，我国也不会。推广PPP，就是为了提高效率和服务水平，是管理体制的创新，也是倒逼体制内特别是地方国企改革。因此，如果说近年PPP出了一些问题，不是PPP本身的错，而是用PPP的人用得不对；不是推广PPP有错，是不应该搞“运动”。
结合国际经验和我国实际，我一直认为项目不同交付模式各有优缺点，PPP只是可选的一种，我国PPP项目不会超过所有公共项目的30%。不过，也不必奇怪，国内外皆如此，尤其在中国国情下，符合成熟度曲线（Hype Circle）：先猛涨，再暴跌，然后恢复到理性平稳阶段。
总之，PPP不是万能钥匙，不能适用于所有公共项目；天上不会掉馅饼，投资者和金融机构不是慈善家，地方政府财政承受力不足时也难守信用。
好的PPP必须符合四个原则
提问：PPP项目往往会涉及到工程建设、财税、融资等方方面面，任何专家学者不可能对所有问题都有透彻的了解，您如何定义PPP？
王守清：PPP确实比较复杂，全世界至今对PPP都没有统一的定义。但学术界和国际上PPP做得较好的国家实务界都认为，好的PPP必须符合下列四个原则，我一直都在宣传，但似乎还没有被国人完全接受或应用。
第一，真正的风险分担。因为每一方的能力不同，特别是风险控制力和承受力，哪一方对哪个风险最有控制力就去控制该风险，这样才利于谈判和签约，才有可能实现物有所值。
第二，明确的产出要求。如果招标谈判签约时政府不说清楚，投资者就可能投机，项目实施后政企双方就会有很多争议。
第三，全过程集成。如果政府分别找企业做设计、建设和运营，是分阶段交付，但因政府不懂专业，很难协调好，如果交给国营企业去做，又是用别人（纳税人）的钱给别人（公众）干事，很多情形下效率不高，这就是传统模式的缺点。如果政府把公共项目授权投资者自己出钱、借钱、建设和运营维护，若所提供的公共产品/服务符合政府的产出要求，政府支付或使用者支付；若不符合要求，政府或使用者就拒绝支付。因此，投资者一定要好好干，这就是管理和激励制度的变革。当然，目前中国几乎没有任何企业具备这个全过程能力，故需要找优势互补的股东组成联合体，中标后成立项目公司去实施，并单点对政府负责。
第四，回报与绩效关联。投资者提供的公共产品/服务必须达标，不达标就会出现问题，回报高低则跟市场竞争和投资者自身效率有关。
我在国内外专注于PPP教研和推广，参与了《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》和很多PPP政策的研讨，也接触过大量的实际案例，与PPP各方都有非常深入的交流。为了中立，这一轮PPP热没有做咨询，但给很多大企业做过PPP内训，还参与了很多PPP项目的策划、研讨与评审。
PPP法的制订要遵循“五步曲”
提问：业内一直在呼吁PPP法的制订，有哪些争议比较大的问题？您怎么看这些问题？
王守清：在2014年4月我国PPP热潮以来的第一次PPP沙龙上，我就明确提出了“PPP五步曲”：
发改委和行业主管部委负责项目规划和可研、审批与立项，一个项目没有决定要做之前，就不要讨论是否PPP的问题，这是第一步。
第二步，一个项目是否用PPP，要做模式比较，即物有所值评估。而物有所值不仅仅是一种方法，更重要的是一种理念，就是要比较哪种模式更好（效率更高）就用哪种，因为各种模式有各自的优缺点；如果政府没有钱，而项目必须上，就应允许政府在一定前提下借钱（现在是把这条路堵太死了），当然也可以考虑PPP，但如果PPP还不如政府借钱做得好，就不用PPP；政府有钱也不一定就用传统模式，要看是不是PPP更好。总之，物有所值的理念必须要有，至于用什么评价方法是另一回事，条例不会写到方法这个层面这么细，但理念必须有。
如果一个项目决定要PPP，就要看是使用者付费还是政府付费，这是第三步，如果是政府付费，这就要看政府的财政承受力，这是财政系统的权力和职责，只要政府支付不起（加上该PPP带来的溢价财政收入），就一票否决。
第四步是招标评标怎么选择适合投资者的问题，必须考虑中标者的全过程能力，一个企业不行，就组成联合体。
第五步是监管与支付问题，符合产出和绩效要求，政府或使用者就支付，不符合要求就扣减支付甚至罚款。在这一点上，政府这一两年开始重视了，这是很对的。
做PPP要进行六方面的评估
提问：在您看来，做PPP要进行哪些方面的评估？
王守清：除了前面提到的四个原则和五步曲，我还提出做PPP要进行六个方面的评估。一是法律法规可行性，制定PPP条例正是为了解决这个问题。二是项目可行性，除了传统模式要评估的规划、经济、环保等可行性，PPP最相关的是财务、合同、社会、配套等可行性。三是可融资性，包括两方面，一是投资者自己有没有钱和能不能找到志同道合的投资者一起出钱（股权投资），二是能不能借到钱（债权融资）。四是可负担性，如果是政府付费或补贴，重点看政府的财政承受力和信用；如果是使用者付费，重点看市场需求和使用者支付意愿与能力，这涉及定价与调价问题。五是可执行性，所有涉及政府审批的各种风险，包括同级其它部门和上级政府的审批，必须政府负责，故联评联审方法就比较合适，但目前地方上很多都是让投资者去找各个政府部门跑流程，效率极低；项目公司必须有全过程全方位的能力。六是可监管性，这是基于绩效指标和产出要求的，而且监管并不仅仅是政府实施机关的事，还有相关政府部门在传统模式下的监管、社会公众特别是使用者参与的监管，很专业方面的监管，政府还可以委托独立第三方代表政府监管。
这些都是PPP最重要的方面，PPP条例最好能体现。其它方面则是细节问题，PPP条例可能不会涉及到，可以留待以后的PPP相关政策、指南、手册和示范合同等加以明确。
提问：有一种呼吁，要有一个专门的政府监管平台来对PPP项目进行监管，您怎么看此事？
王守清：监管是必须的，PPP项目都是涉及到公共服务或基础设施的项目，政府有义务进行监管，而且要严格监管。
我以前提出过这样一个观点：如果哪一天，中国的PPP真正由金融机构主导了，我们的PPP市场就算真正成熟了。
过去PPP热潮的情况是，规范的PPP项目银行不想做；不规范的PPP项目银行不能做，因为承担风险太大，所以要倒逼银行做规范的PPP项目。通过严格监管，能够倒逼金融体系改革，真正按国际通行的基于有限追索的项目融资和结构化融资去做PPP，而不是传统的依赖于政府或投资者的信用去做。国际上，真正主导PPP的都是金融机构，而不是工程公司，反观我国主导PPP的基本上是央企国企工程公司，这是不对的。
提问：您曾经做过一个覆盖38个PPP项目的政府再谈判的研究，业内也普遍认为PPP项目的运营期很容易出现此问题，根据您的研究得出哪些结论？
王守清：通过文献调研，我们识别并选取了我国20世纪90年代以来至近年PPP热潮之前共计38个发生了重大再谈判的PPP项目。这38个项目包括国家体育场、福建刺桐大桥、长春汇津污水处理厂、杭州湾跨海大桥、武汉汤逊湖污水处理厂以及番禹垃圾焚烧厂等。按行业看，这些项目涵盖了高速公路、隧道、桥梁、供水厂、污水处理厂、大型燃煤发电厂、垃圾焚烧发电厂、地铁等；从地域看，这些项目在东北、华北、西北、西南、东南均有分布；参与项目的企业包括了国有企业、民营企业和外资企业。因此，所选取的项目具有一定的代表性。
通过对识别出的38个案例及其概况进行分析发现：由企业发起的再谈判，通常源于项目收益不足，而收益不足往往源于市场需求量低于预期、政府违反非竞争性条款、政府未按合同约定付款、配套设备服务提供不足、以及法律政策变更等原因；而由政府发起的再谈判，往往由于项目产生了超额收益，或项目运营不达标，以及由以上两点引发的大规模的民众反对。其中，过高的收益通常源于市场需求量高于预期、政府过度担保等原因。
PPP领域需要专业化人才
提问：如何培养出更多专业的PPP人才，对于想快速成为PPP领域专业人才的人来说，您有何建议？
王守清：在我看来，PPP领域专业化人才要有从事PPP项目类型相关的行业知识（如土木、环境或交通等）、经济、金融、法律或管理等的一定基础知识，然后，通过下列学习路径去学习和实践：
第一步，要参加一个3~5天的系统培训班。内容包括：学者结合案例实务做法讲1天概念、框架、内涵与实务要点；律师讲1天近年相关法规政策，包括现有法律障碍与对策，合同要点和相关案例；政府/投资者/咨询师讲1天近一两年的真实典型案例项目（如财政部PPP示范项目库中的）全过程如规划/可研/立项、方案策划、财务评估、物有所值评估、财政承受力评估、招投评标、谈判签约的工作和文件要点，以及经验教训等。金融专家讲半天目前市面上可用融资渠道、融资产品（含资产证券化,ABS）、融资条件、融资优化和相关案例。其他相关专家讲1~2天更具体的专题内容，如财务、税务、会计、造价、保险、行业市场、政策走势、管理、技术、运营和维护等。其他相关专家讲授城镇化、产业新城、特色小镇、文旅体、园区、综合管廊、智慧/海绵城市、流域治理、轨道交通和“走出去”等复杂类/项目群类要点，等等。
第二步，至少看中外学界/业界2~3本书，特别是：学者（系统理解相关概念与理论，有了思维与方法，就很容易理解法规与合同，并结合具体项目把握实操要点）、律师（系统了解相关法规与合同要点特别是不同类型项目的）、政府/投资者/咨询师（系统掌握实施流程与实务）结合案例写的行业专著。最好也看一两本国际多边机构如世行/亚行/联合国/APEC等推荐的书，以了解国际经验与发展趋势。因为，“发达国家今天的做法可能就是发展中国家明天的做法”。
第三步，至少研读分析10~30个真实案例特别是失败案例，从中汲取经验和教训。
第四步，至少全程参与1~2个真实项目的跟踪、谈判和签约。
最后，就是要静下心来不断的悟、交流和总结提高。
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