三、不合规项目应如何整改
四、咨询机构和专家亦需追责
五、PPP与政府隐性债务
据消息，文件重点如下：
1、各地财政部门按照财金[2019]10号文要求，加强项目库的入库管理，并整理说明已入库PPP项目纳入政府性债务监测平台的情况，6月底前完成。
2、对于明确增加地方政府隐性债务的项目，可以选择以下两种方式处理：
（1）中止实施；
（2）妥善整改，转化为其他合规方式继续实施。
3、对于明确增加地方政府隐性债务的项目，省级财政部门应当主动将其退库，同时核查对应咨询机构和专家是否存在违规行为；如有，财政部PPP中心将按规处理。
4、对于已经纳入政府性债务监测平台，但最终认定有争议的项目，相应本级财政应当组织开展项目合规性论证，通过的继续妥善实施。
根据新文件，项目梳理主要比照财金[2019]10号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》进行。
而财金10号文的关键，就是通过又一次明确了PPP项目要求的正负面清单，明确规范的PPP相关中长期支出不会形成隐性债务；同时明确，政府付费模式在合规即满足审慎性要求的前提下依然可行。
对于已提出过、仅是重申的负面清单要求，本文件依然是要求先整改，实在不行就退库。
完全新增的要求主要是重新之前一些不规范做法，或明确了有争议的问题，并且新老划断，主要对新项目作要求。
同时，针对已经形成了地方政府隐性债务，并且不能整改的项目，财政部也表明了其坚决态度：退库，问责。
财金10号文原文及逐条解读，可参考《逐条解读财金10号文：政府付费还能做，规范的PPP不会形成隐性债务》。
1、基本条件
期限10年+，通过两评，责任风险分配、付费机制、项目资本金、签约主体及入库要求合规。
2、政府付费项目附加审慎要求（新入库项目）
财政支出责任占比超5%的不得新上政府付费项目（污水、垃圾处理项目除外）；
不得采用单一来源采购方式选择社会资本方；
严控成本，加强跟踪审计。
为避免监管，规定通过打捆包装形式，将本来是政府付费伪装成所谓使用者付费的，同样不得入库。判断方式依据为项目关联性和使用者付费比例（<10%）。
3、强化财政支出责任监管
每年PPP项目财政支出上限就是【一般公共预算支出×10%】,不包含政府性基金预算支出等其他项目。新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出。
新增7%的警戒线。
负面清单多为此前文件已经要求过的内容。
但是对于部分细节有所调整，或对此前未明确部分有所明确。
1、政府方或政府方出资代表不合规情形
存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。
通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
注：1的情形直接问责+退库
2、社会资本方相关不合规情形
本级政府所属的融资平台作为社会资本参与本级PPP项目的。
本级政府所属的融资平台参股并能对其经营构成实质影响的国企为社会资本参与本级PPP项目的。
社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任。
政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
3、PPP项目程序不合规情形
未经法定程序选择社会资本方的。
未按规定通两评。
规避财政承受能力10%红线。
4、项目资本金不合规情形
以债务性资金充当项目资本金。
项目资本金虚假出资或出资不实的。
5、信披不合规情形
未按规定及时充分披露项目信息。
披露虚假项目信息。
注：2-5的情形应在限期内整改。无法整改或逾期整改不到位则退库。如涉及增加地方政府隐性债务的，问责。
10号文的要求像这样都列出来，看上去是不少，但其实增量要求真的不多。李恒新在《10号文对PPP的深远影响及招式拆解分析》一文中总结的相当精炼：“限制付费、禁土地”。七个字就能概括了。
具体可以表述为：
一是限制新上政府付费类PPP项目；
二是禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的运营补贴支出安排及融资还款来源。
同时，这两条都是有新老划断的。
三、不合规项目应如何整改
注：本本文源于节选自《10号文对PPP的深远影响及招式拆解分析》作者李恒新，谢绝媒体，网站等未经授权摘抄、转载。
针对兜底回购、资本金违规、平台参与，及(为规避对政府付费项目要求)打捆包装、无实关联、使用者付费比例低于10%等情形，本身整改工作难度不大。
技术上讲，只要撤回回购承诺、补足资本金、切实履行平台转型要求，据实策划和实施项目可行性研究和立项报批工作，就可以完成整改工作。
但是，这些违规举债及相关行为的背景，往往是在项目本身盈利性不足、风险不可控、分担不合理、社会资本能力不足等多方面原因的基础上，加上对政策理解不深不透，匆忙间盲目上马项目造成的。
在对深层原因进行挖掘剖析和对根源问题进行刮骨疗毒之前，整改谈何容易。
针对两评、采购及信息披露等环节违规情形，整改难度比较分化。
类似信息披露等环节，在不涉及其他违规行为的情况下，且尚未造成严重不良后果和影响之前，及时补救比较容易。
类似采购等环节，具有不可逆性，一旦违规发生，整改工作难度是非常大的。
10号文要求“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，目前尚未签约的片区开发类型PPP项目，将面临比较艰难的整改工作。
理论上说，片区开发类型PPP项目中的部分内容，在项目实施方案的测算安排上，可以转而求助于一般公共预算的安排，也可以寄希望于专项债的支持，但在实操中，效果不是非常理想。
理论上说，也可以考虑包括一般公共预算、专项债和金融机构融资三者或其二的组合支持。2019年1月9日国务院常务会议要求“货币信贷政策要配合专项债发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务，保障重大项目后续融资”，除了宏观经济政策方面的相互配合之外，有些专家做出“专项债投向的项目有资金缺口，还可以通过银行贷款解决”的解读。
基于上述理论模式在实操中所遇到的困难，在理论与实践的前沿阵地上，依照国办发[2017]7号文《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》关于“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”的要求，经历了多年摸索前行的ABO模式，愈来愈趋向于成为未来发展趋势。限于篇幅本文不再详述，详见这里。
（原创：金融监管研究院）
四、咨询机构和专家亦需追责
财金10号文要求咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。同时针对咨询机构和专家，明确列举了四种必须严肃追责的行为。
包装项目，增加隐性债务风险；
出具咨询意见违规；
收费不合理；
对PPP项目实施造成消极影响和严重后果。
同时，咨询机构库和专家库的管理办法，也明确了相应的禁止行为与处理方式。
主要是通过财金〔2017〕8号文《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》进行规范。
纳入机构库的咨询机构有下列行为之一的，一经查实，PPP中心将予以清退出机构库：
通过捏造事实、隐瞒真相、提供虚假信息等不正当方式，骗取入库资格的；
未经授权，擅自以财政部或者PPP中心名义开展虚假宣传，招揽、承接业务的；
泄露国家秘密、商业秘密，以及未正式发布的法律法规规章草案、政策信息或研究成果的；
连续12个月未在PPP综合信息平台更新PPP咨询服务业务开展情况的；
同一项目中同时为政府和社会资本双方提供咨询服务的；
为政府方提供咨询服务期间与潜在社会资本串通的；
无相应能力承揽业务或未尽职履行造成重大失误、项目失败或搁置的；
项目进入运营期后，由于咨询服务原因给公共服务供给带来不利影响的；
拒绝接受PPP中心对机构库进行监督管理、对入库机构信息进行检查、质询的；
其他违反法律、法规、规章和国家PPP政策，扰乱PPP咨询服务市场秩序的行为。
退库的咨询机构自公告日起两年内，不得重新进入库。
因违规而退库的咨询机构如情节严重、影响恶劣或被追究法律责任的，PPP中心应将其列入黑名单并公告，公告日起五年内不得进入库。
之前已有财金〔2016〕144号文《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》进行过相应规范。
入库专家有下列情形之一的，经PPP中心核实，将从专家库中清退，并在PPP中心官网予以公示：
不能廉洁自律，私下接触所参与工作的利益相关方，收取有关业务单位或个人财物，或谋取其他好处的；
徇私舞弊、弄虚作假，不能客观公正履行专家职责的；
违反有关保密规定，泄露参与相关工作所获得的任何信息的；
违反本办法关于回避的规定的；
按照本办法规定，未能通过绩效考核的；
以入库专家名义从事有损财政部或PPP中心形象的其他活动的；
在其他活动中从事违法行为而受到行政处罚或被追究刑事责任的。
因上述原因被清退出库的专家，三年内不得重新申请进入库。
（原创：金融监管研究院）
五、PPP与政府隐性债务
注：本段节选自《起底地方政府隐性债务》，作者为金融监管研究院研究员常淼。欢迎个人转发。未经授权，其他媒体、微信公众号和网站不得转载。
一开始，财预〔2016〕152号《地方政府性债务风险分类处置指南》就已明确，对2014年清理甄别认定的存量或有债务，不属于政府债务，政府不承担偿债责任。
属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。
此外，对新预算法施行以后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，也按此处理。
可以认为，上面所说的或有债务和违规举债，就已经属于地方政府隐性债务的范畴，只是尚未将其明确定义进行总结提炼。而总结提炼这一工作，自然就有赖高级别的文件了。
虽然中发〔2018〕27号文和中办发〔2018〕46号文均神龙见首不见尾，但由于不少地方政府公开了依据上述文件制定的相应实施方案等，使我们得以从其中看出端倪。
通常，层级不够的文件——如市县级的文件——是不可能擅自对于“政府隐性债务”这类概念做出具体定义的。如果在这类文件中存在这种定义，几乎只存在一种可能性：即直接照搬上级文件的内容。
顺着这个思路，金融监管研究院就找到如《永福县政府隐性债务清查统计工作方案》《湘西自治州政府性债务风险应急预案》《佳县政府隐性债务风险应急处置预案》等文件。这些文件都有两个共同特征：
均对于政府隐性债务进行了明确定义；
这些定义的语句几乎完全相同。
所以，根据这些文件，我们就大致可以判断出，目前国家对于政府隐性债务的定义大致如下：
是指政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。
需要特别注意的是，对于上述定义的理解，切忌望文生义或断章取义。同时，隐性债务还存在一些需要留给地方政府资金申报和认定的部分（详见这里）。
从上述定义来看，隐性债务的概念，基本上延续了长期以来国家对地方政府债务的监管要求。
总体来看，区别于纳入预算管理的政府债务限额内债务的，在其以外的所有政府违规举债或担保行为，基本就属于增加政府隐性债务的行为。
1、相关类型
前文提到，在政府隐性债务的定义中存在这样的表述“主要包括…政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。”
如果对这句话断一下章取一下义，可能就会得出所谓“开展PPP形成的政府中长期支出事项债务都属于政府隐性债务”这样的结论。
然而事实并非如此。
政府文件到了一定的级别时，每一个定语、状语或者补语都不是多余的，都有其必须存在的理由。
因此在这句话中，也不能遗漏“通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的”这个要素。
其实该政府隐性债务的定义所要表达的，应该就和媒体在2018年9月曾报道的，财政部在其下发的《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》中拟明确的内容：即规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。（具体解读文章可以参考这里）
换言之，不规范的PPP项目如果形成了地方政府在限额之外直接或承诺以财政资金偿还、及违法提供担保等方式举借的债务，就增加了地方政府的隐性债务。相关情况包括但不限于：
地方政府对项目商业风险承担无限责任。
通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的。
地方政府承诺回购社会资本方的投资本金或承担社会资本方的投资本金损失。
地方政府向社会资本方承诺最低收益。
地方政府通过相关合同额外附加条款变相举债。
将未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的。
采用建设-移交（BT）方式实施的PPP项目。
（1）2018年上半年，（山西）省审计厅组织市县审计机关对各地重大政策措施落实情况进行了跟踪审计。…发现的主要问题：（四）政府债务风险防控力度有待加强。据政府性债务管理系统反映，…全省进入执行阶段的60个PPP项目有90%为政府付费或缺口补助，各级财政未来需承担支出责任979.34亿元。
（2）（四川省）政府性债务风险防控审计情况。……审计发现的主要问题：部分地方违规举债仍然存在，…如3个县在PPP项目和政府投资基金中承诺固定收益率和到期回购本金，涉及6个项目。
（3）（湖南省）重点对4个市本级和12个县市区政府性债务实施了专项审计调查。…审计发现，2015年以来，市县政府性债务增长较快、隐性债务占比较高，其主要问题：一是通过不规范的政府购买服务、PPP项目举债。有的市县将工程项目或将工程项目与服务打捆，作为政府购买服务项目，且约定保底承诺；有的市县签订不真实的政府购买服务合同，协助融资平台公司融资；有的市县PPP项目中包含了政府保底条款、社会资本方不参与项目的实际运营。
财政部在摸底地方隐性债务的同时，要求各地政府制定债务化解办法，安排逐笔债务的化解安排。（原创：金融监管研究院）
根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，地方政府在填报对本地区逐笔债务制定的化解安排时可以选择以下选项。这意味着，针对存量债务的化解，地方政府主要可以选择的处理方式有以下六种：
安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还。
通过出让相关股权取得收益偿还。
由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）。
将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务。
由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还。
这也是近期传闻中国开行参与的种种化债方案的核心，包括延长宽限期，借新贷换旧债等等。包括由金融机构（即国开行）提供化解地方隐性债务专项贷款，利率在基准左右，由政府下属的资产管理公司作为承接主体，再以普通借款方式投放到辖区各平台。
这样就相当于通过金融机构表内贷款，偿还纳入隐性债务中的高成本非标，在借新还旧的同时降低了成本。
计划对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解的债务规模。
从各地化解隐性债务的方案安排来看，基本上遵循上述6种方法。
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3月24日，财政部部长刘昆在出席中国发展高层论坛2019年年会上表示，加快地方政府债券发行使用，争取9月底前将全年新增地方政府债务限额3.08万亿元发行完毕，同时督促各地加快资金拨付，及时用在项目上，充分发挥对地方稳投资、扩内需的积极作用。
2019年政府工作报告提出鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程。财政部刚刚新发财办金[2019]40号文，亦重申，要确保整改好的项目“平稳实施，避免出现半拉子工程”。
融资平台有新机遇，同时也面临更加合规和规范的要求。如何把握防风险与稳增长的关系？如何实现隐性债务化解和市场化转型？如何在合规的前提下拓展政信业务？如何开展重点领域基建融资？如何运用各种合规融资方式？
法询金融拟于6月1日~2日在武汉举办《城投公司隐性债务化解和市场化转型研究》，与共同探讨城投化债与政信业务新思路。
一、主体变革与战略转型
1 需求定义研究：以中部某地市城投公司为例
1.1从政治高度认识转型内涵
1.2从经济角度认识转型需求
1.3从社会治理层面认识转型
2 战略目标研究
2.1定位方面
2.2资本方面
2.3治理方面
2.4 经营方面
二、债务处置与融资转型
1.稳住存量
1.1存量分类管理
1.1.1影响平台公司存量债务类别的主要有三个因素：
存量项目的性质（公益性/准经营性/经营性）；
存量项目是否产生现金流；
财政是否“兜底”。
1.2存量分类处置
1.2.1妥善处置和化解存量债务是城投公司转型发展的核心环节。
1.2.2合理接续化解
2. 保住增量
2.1服务政府做好基建项目增量
2.1.1公益性基础设施建设
2.1.2土地储备融资
2.1.3 ABO模式
2.2平台转型加大产业项目增量
3. 提高证券化率
3.1引入战略投资者
3.2加强行合作业
3.3多渠道提高资产证券化率
3.3.1是企业上市
3.3.2是股权转让
3.3.3项目招商
3.3.4公私合作
三、经营变革与产业转型
1. 治理平台操作（以东部某县级集团为例）
1.1治理转型方向选择
1.2治理转型操作流程
2. 产业结构操作
2.1产业结构现状及风险
2.1.1理清现有产业
2.1.2产业形成分析
2.1.3查找产业链缺口
2.1.4分析缺口风险
2.2产业选择与导入
做好产业选择
设计导入模型
做好导入后风险管理
3 配套体系操作
3.1多层授权体系建立
3.1.1国资监管与公司法人
3.1.2公司董事会与经营层
3.1.3公司母子关系
3.2绩效薪酬体系建设
3.2.1董事会绩效与薪酬
3.2.2经营层绩效与薪酬
3.2.3各子孙公司绩效与薪酬
3.2.4部门分类绩效与薪酬
3.2.5外聘专家绩效和薪酬
四、资产配置与发展转型
1.优化资产配置
围绕产业注入资产
围绕产业整合资产
合理设置经营层级
做实做强经营平台
2.充实发展平台
一、投融资平台的历史作用及发展脉络
1 投融资平台的历史性作用
1.1城市化的重要意义
1.2平台助力城市化进程
二、投融资平台行业发展脉络
1平台产生的背景
2平台发展五阶段
3发展过程中的投融资体系变迁
4行业发展现状
5行业发展总结
三、投融资平台政策解读、转型机遇及案例
1 投融资平台相关政策解读
2 投融资平台相关政策总结
3 转型动因：投融资平台转型三大机遇
3.1新型城镇化的要求
3.2投融资体制改革机遇
3.3国资国企改革机遇
4 转型动因：投融资平台企业转型三大基础
4.1平台的自身禀赋
4.2资本的内在述求
4.3区域经济良性发展
5 平台转型的案例
5.1江苏某产业集团
5.2湖北某城控转型
5.3广西某城投企业
5.4河南某市投资集团
四、平台从“融资端向投资端”转型发展思路及路径
1“融资端向投资端转型”的价值自信
1.1建立价值自信——使命
1.2建立价值自信——新定位
1.3建立价值自信——发展目标
1.4实现价值自信——基于“城市建设运营产业链”的业务布局
专题一：如何做好股权投资
1投资领域
2投资策略
3投资机制
专题二：如何做好债务化解
结合各地债务化解实践，提出债务可行化解建议
一、当前政策环境和监管导向
1、宏观经营环境和城投企业面临的问题
2、2019年一季度宏观经济形势和基建补短板要求
3、金融机构对城投融资和地方政府隐性债务化解的态度
二、城投公司存量隐性债务化解方式和案例
1、地方政府违规融资案例分析
（1）2017年1月财政部和审计署发现的违规举债情况
（2）武汉地铁8号线PPP项目违规融资案例分析
（3）湖北黄石经开区财政局违规举债案例
（4）湖南邵阳建投以公益性资产抵押融资
2、地方债务分类新口径和隐性债务定义
（1）《中共中央关于化解地方政府隐性债务的指导意见》
（2）《地方政府债务和隐性债务口径及认定标准》
（3）新口径下地方政府债务分类
（4）地方政府隐性债务定义和划分
3、存量隐性债务化解方式
（1）财政部提出的政府隐性债务的化解方式
（2）隐性债务整改的基本原则
（3）国开行隐性债务化解案例
（4）某股份制银行隐性债务置换案例分析
三、基建投资分类和政府合理支出方式
1、基础设施投资分类情况
（1）基础设施投资基本概念
（2）基础设施投资项目管理基本流程
（3）2018年基建投资情况概述
2、基建项目政府支付的合理方式
（1）基建项目分类和融资方式
（2）财政预算的流程和信息获取途径
（3）公益性项目政府支出方式（采购工程、购买服务、PPP）
（4）PPP、ABO、BT的基本概念和不同之处
（5）基建投资政府补贴模式的难点和重点
（2）项目手续的完整性
（3）项目收入来源和现金流
（4）财政支持方式和合规管理原则
四、城投公司市场化转型途径和方式
1、城投公司市场化转型的基本要求
（1）现有国家政策对城投公司转型的要求
（2）各地政府下发的城投公司转型政策（重庆、湖南、陕西等）
（3）城投公司转型的基本原则
（4）土地资源在化解城投企业存量债务中常见方式（土地一级开发、地票、棚改）
2、城投公司转型方向与案例分析
（1）城投和政府平台整合转型的要求和目标
（2）城投和政府平台整合升级路径（注入资产、引进战投、优化资产结构）
（3）城投企业转型升级案例一——区域内核心平台整合
（4）城投企业转型升级案例二——开发区、园区类投融资平台整合
（5）城投企业转型升级案例三——国有资产管理类融资平台整合
A老师
某大型股份制商业银行负责产品创新，资产引入，分行业务培训等工作。
B老师
某平台公司董事长。
C老师
某资产管理公司 政府投融资企业咨询事业一部&副总经理
时间： | 6月1-2日 |
地点： | 武汉 |
费用： | 3800元/人 （含午餐、材料、授课） |
微信: | 18221078897 |
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