导师专栏|李开孟:难以“着陆”的PPP模式

目前，在有关部门的积极推动下，全国各地宣传、推广PPP模式的热度很高，但真正落地的PPP项目并不多。PPP项目陷入实际操作的困境，存在政策误导的倾向。地方政府应采用灵活措施予以应对，以便为当地经济发展赢得更多的政策及资金支持。

政府对公共服务的采购，无论是采用委托运营、特许经营模式，还是签署服务合同、管理合同及租赁合同，所涉及的环节相对较少，合作的时间周期也相对较短，构建政府和社会资本之间的合作关系相对较为容易。

工程投资建设涉及的因素十分复杂。在过去30多年的应用过程中，人们总结出几十种BOT项目的演变形式，以适应各种类型工程项目运用的实际需要。

因此，在基础设施和公共事业领域构建政府和社会资本合作伙伴关系，需要处理政策设计、建设规划、可行性研究、咨询评估、招投标、工程建设、项目管理、工程试运营、建成移交等一系列复杂活动，需要经验丰富的专业团队进行系统性的研究策划，才能制定出能够满足可持续性要求的政府和社会资本合作实施方案，难度往往很大。

当前全社会掀起的PPP推广应用热潮，最早是由财政部发起的。化解和减轻地方投融资平台债务风险，逐步成为全国共识。财政部推动起草的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确提出地方政府不得通过投融资平台公司进行举借，平台公司的债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

财政部负责起草的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），进一步强调要求剥离融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。

财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）提出，要认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，强调要通过PPP改造，将地方政府债务转化为企业债务。

同时，财政部出台了一系列推广PPP模式的规范性文件，使得PPP模式的推广应用在全国各地迅速升温。因此，财政部推动PPP的初衷，就是通过PPP将地方政府债务置换成企业债务，避免地方政府新增或有债务。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出，地方政府今后只能通过发行政府债券的方式进行举债，而且地方债的发债规模是受到严格限制的。该文件同时强调，可以通过推广使用政府与社会资本合作的模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），进一步明确地方政府不得继续以税收优惠、减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地、低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源等方式，通过地方投融资平台进行招商引资。

在这种情况下，过去普遍适用的通过平台公司进行融资的各种操作模式已经不再适用，PPP模式就成为各地基础设施和社会事业投资项目资金筹措的现实可行渠道。

PPP模式在实际应用中存在两种主要方式，一种是以特许经营为主要特征的BOT及其各种变形模式，主要用于基础设施和社会事业投资项目建设领域；另一种是以维护运营、管理合同等为主要特征的政府采购服务。

在PPP项目的实际应用中，存在偷换概念的问题，认为基础设施和社会事业工程建设项目，本质上都属于政府购买服务的范畴，政府授予高速公路、发电厂等的收费权，本质上就是政府部门对这些公共服务的采购对价。因此，将基础设施和社会事业项目都包括在政府购买公共服务的范畴之内。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）明确提出，要在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式，将“公共服务”与基础设施等领域并列。

目前，在实际操作中，将“公共服务”的范围扩大到能源、交通运输、水利工程、农业、科技、医疗、卫生等领域，将基础设施和社会事业项目建设与公共服务混同，将特许经营与政府采购服务混同，并且要求在这些领域实施PPP项目，都必须履行政府购买服务的程序，目的是要重新构建一套项目申报及审查程序，建立一套由财政部门和行业主管部门共同牵头的工作机制。

目前，由于各部委关于推广应用PPP的各类文件密集出台，全国推广应用PPP的热潮一浪高过一浪，但是真正落地的PPP项目并不多。即便是已经落地的PPP项目，绝大部分也是打着PPP的旗号而实施的“伪PPP”项目，真正落地的货真价实的PPP项目非常少。

地方政府通过融资平台公司，为基础设施和社会事业项目进行融资的路径，已经走不通，通过发行地方债筹集项目建设资金，是一个漫长的改革过程，根本难以满足地方政府融资的现实需要。因此，现实唯一可行的选择就是采用PPP模式。

财政部的相关文件规定，今后的财政资金优先投向PPP项目，并积极推动采用PPP模式将政府债务转换为企业债务。受到政策导向的影响，国家开发银行等各类金融机构，纷纷制定对PPP项目予以优先安排贷款的信贷倾斜政策。

在这种情况下，地方政府基本没有太大的选择余地，只好尽可能多地将各类项目包装成PPP项目，以便争取财政资金支持，并尽可能多地争取银行贷款。

市场化运作的基本要求，就是要采用统一的市场规则、均等的准入机会，实行普适性的国民待遇，由各类市场主体获得平等的市场进入机会，突出特点就是强调要建立普适性的市场规则。

相反，PPP模式的最大特点，就是要针对具体项目的特点，研究制定特殊的实施架构安排，即每一个PPP项目的操作结构安排都不同。

但是，这些项目如果采用PPP模式的理念进行运作，需要考虑的因素要复杂得多，更要建立一套具有多维目标的可持续性的项目运作模式，针对特定项目的独特特点，设计一套特殊的解决方案，并将相关内容体现在项目文件中，这是一项非常复杂的工作。这就在客观上使得PPP模式在工程项目中的应用范围受到严格制约。

PPP项目仅用于政府采购公共服务、基础设施及社会事业建设领域。对于完全市场化的产业领域，由于已经形成了完善的商业模式，当然不应属于PPP的适用范围。目前，很多地方为了争取上级财政资金的支持，获得银行等金融机构专门为PPP项目提供的倾斜优惠贷款，将既不属于政府采购公共服务领域的项目，也不属于基础设施和社会事业领域的项目，都包装成PPP项目，不符合基本逻辑。

对于基础设施和社会事业项目，如果通过深化投融资体制改革，明确准入规则，培育市场机制，让社会资本投资主体通过公平竞争参与，这种项目运作模式也不是PPP模式。今后，国家有关部门应积极推动深化投融资体制改革，为我国的基础设施和社会事业投资项目吸引社会资本投资营造良好的市场环境条件。

在实践认知方面，决不能将PPP模式作为创新基础设施和社会事业投资建设领域，以及投融资机制鼓励社会投资的唯一模式。

由于体制机制等方面的应用，部分地方政府成立的各类平台公司存在运作不规范、违规操作等问题，形成了地方政府的大量负债，违反国务院第43号文和45号文的精神，必须进行彻底清理整顿。同时，切记不要一刀切地完全否定平台公司的功能。

在很多市场经济体制相对成熟的国家，尤其是日本、新加坡等具有东方文化传统的国家，中央及地方各级政府都设立各种专有用途机构，这些专业机构相对独立于政府体系，同时又与当地政府建立固定的关系，通过专业化运作承接政府分包的各项任务。通过专业机构提供的专业性服务，精简了政府机构设置，提高了专业服务的质量和效率，降低了当地政府费用负担。

地方平台公司熟悉当地情况，当地政府信得过，是各地实施基础设施和社会事业项目投融资及建设运营的重要力量。因此，要积极推动地方政府所属国有企业、事业单位、平台公司的改制工作，提升这些专业机构承担项目投融资建设及运营的能力和效率，发挥当地平台公司的主力军作用，以降低项目融资成本，减少交易成本，提高项目运作的质量和效率。