2014年12月29日,池州市污水处理及市政排水设施购买服务项目[1]由社会资本深圳市水务（集团）有限公司与池州市住建委签约，该项目被列入财政部第一批PPP示范项目，也成功入选为全国七个PPP经典案例之一[2]，被业界誉为“池州模式”。
该项目存量资产和新建投资的资产规模为20.54亿元，其中，存量资产7.12亿元，包括污水处理厂（污水处理能力10万吨/日）和750公里排水管网等资产，新建投资13.42亿元，包括3座污水处理厂（6.5万吨/日）、554公里排水管网及配套设施等。池州市政府将存量资产作为一个整体，以原价7.12亿元转让给项目公司，并授予项目公司对该资产26年的特许经营权，市政府每年以支付污水处理服务费和排水设施服务费的方式购买市政公用设施运营维护管理服务，该费用每年约8000万元[3]。
2污水项目的投资运作体制
在剖析“池州模式”的法律问题之前，应当了解我国污水处理和排水设施的投资运作机制并不完全相同。污水处理设施和排水管网配套设施在我国属于不同投资性质的市政公用设施，污水处理设施按照国家规定属于经营性项目（但使用者不直接付费），使用者应当依法缴纳污水处理费，而排水管网配套设施属于纯公益性质，在运营维护期间，使用者不再缴纳相关费用。
我国在污水处理领域进行产业化体制改革时，主要对污水处理设施采用政府特许经营方式进行投资体制改革。《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资〔2002〕1591号）要求，各地区要转变污水、垃圾处理设施只能由政府投资、国有单位负责运营管理的观念，解放思想，切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革，这里面并不包括非经营性排水管网设施的市场化改革，排污管网设施由政府直接投资。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》规定，对非经营性政府投资项目，加快推行代建制，由政府直接投资。《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）规定，政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目。最近，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（2016年7月5日）要求，政府主要投资公共领域的非经营性公益类项目，原则上不投经营性项目，对于政府投资项目，也要求完善代建制度。通过以上规定可以看出，排水管网及配套设施的投入主要依赖公共财政解决，该类设施并非政府以PPP模式合作的项目。
在排水管网及配套设施等非经营性项目的资金来源上，计投资〔2002〕1591号文要求，各级政府要从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益中安排一定比例的资金，用于城市污水收集系统、垃圾收运设施的建设。《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发〔2013〕23号）要求加大资金投入，各地区要提高城市建设维护资金、土地出让收益、城市防洪经费等用于城市排水防涝设施改造、建设和维护资金的比例。
在污水项目收费征收改革上，起初政策要求可以考虑将排污管网的建设费用纳入到使用者支付的污水处理费中。原计委、建设部《城市供水价格管理办法》（计价格〔1998〕1810号）第十七条规定，污水处理费的标准根据城市排水管网和污水处理厂的运行维护和建设费用核定。《关于加大污水处理费的征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》（计价格〔1999〕1192号）规定，各城市供水价格上加收污水处理费，以补偿城市排污和污水处理成本，建立污水集中处理良性运行机制。但后续的政策发生了改变。
原计委计投资〔2002〕1591号文规定，征收的污水处理费要能够补偿城市污水处理厂运营成本和合理的投资回报，有条件的城市，可适当考虑污水管网的建设费用。国家发改委、财政部、住建部出台《污水处理费征收使用管理办法》（财税〔2014〕151号）第三条、第二十一条规定，污水处理费由使用者缴纳并专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置的资金，并列入国家政府性基金管理。污水处理费的征收标准按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定征收，进一步明确了污水处理设施是经营性项目设施。另一方面，该文规定污水处理费不包含排水管网的建设费用，第二十三条明确规定，政府通过政府购买服务支付的费用包括排水管网维护费用，但不包括管网建设费用，从而污水排水管网设施进一步确定为纯公益设施。
需要说明的是，污水处理费的征收标准各地执行不一，当前征收的标准尚不能使污水处理项目合理盈利，按照规定需要财政进行缺口补助。对于污水处理费的征收改革，国家出台了相应的政策。2015年，国家发展改革委 财政部 住房城乡建设部发出了《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》（发改价格〔2015〕119号），要求收费标准要补偿污水处理和污泥处置设施的运营成本并合理盈利，并设定了时间表。
3污水处理设施和排水设施的政府与社会资本合作（PPP）方式
对于污水处理和排水管网设施，国家要求通过特许经营、政府购买服务等方式进行PPP模式合作，并出台了相应政策法规。
《城镇排水与污水处理条例》第六条规定，国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。同时，该法第十六条规定，国家鼓励实施城镇污水处理特许经营制度。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）要求，推进市县、乡镇和村级污水收集和处理项目按行业“打包”投资和运营。《污水处理费征收使用管理办法》（财税〔2014〕151号）第二十三条规定，缴入国库的污水处理费与地方财政补贴资金统筹使用，通过政府购买服务方式，向提供城镇排水与污水处理服务的单位支付服务费。《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）和《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）也要求对项目有效整合，打包实施PPP模式，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。
为此，国家鼓励对污水处理和排水设施两种不同投资体制的项目进行行业“打包”，收集和处理相结合，其中污水处理设施进行政府特许经营，而排水设施应当通过政府购买服务的方式提供。对于二者如何实现“组合”“打包”“一体化”整合呢？发改农经〔2015〕488号文对此已明确规定，对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与；同时要充分发挥政府投资的引导带动作用，对于水利工程建设投入按规定安排政府投资和优先支持PPP合作项目。财建〔2015〕90号文也有同类规定，要求积极发掘水污染防治周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发。
笔者认为，一种是松散结合，即两类项目分别独立核算、分别付费，这也是当前PPP项目组合的主要特点，问题是如果存在新建纯公益项目，势必造成BT项目隐藏于PPP模式当中。因此，若采用松散组合模式，建议纯公益项目应当由政府投资建设，后续的维护管理可以和经营性项目进行组合，这也符合《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等政策法规的要求。
另一种是一体化结合，如纯公益项目需要投资，即把建设成本纳入到经营性项目的成本定价当中，使得非经营性的投入回报能够有效和经营性项目产出收益浮动挂钩，比较彻底的解决PPP模式中潜伏的“隐性债务”问题，但这样一来，必然造成经营性项目定价成本偏高。因而，纯公益类项目必须和收益创造能力较强的经营性项目相结合，否则会造成“小马拉大车”的现象。对此，德国的公共厕所投资模式值得我们借鉴。
4“池州模式”的法律问题探讨
“池州模式”在经营性项目和非经营性项目（纯公益）组合开发PPP模式上进行大胆探索，为此类项目提供了有价值的操作途径参照。但是，笔者认为“池州模式”还存在以下法律疑难有待解决：
经前文分析，排水管网项目属于纯公益类资产，该项目将排水管网设施等纯公益类资产转让给社会资本，排水设施服务费包括了资产转让款和排水管网维护费用，这和《污水处理费征收使用管理办法》规定并不一致。排水资产不会产生项目经营收益，池州市政府为此每年通过财政支付排水设施服务费偿还资产转让款，回购所转让的排水管网资产。
2014年修改后的《预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件要求，除了发行地方债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。笔者认为该项目转让纯公益资产实质是一种BT项目融资行为，该项目新建的排水管网也必然由公共财政进行回购，没有切割政府信用和企业信用，存在隐性“政府担保”，有打法律擦边球的嫌疑。
该纯公益类排水资产本身没有任何收益，社会资本购买该项资产必然要求市政府按照较高的投资回报率（一般内部收益率在7%左右）还款，公共财政必然负担起较高的融资成本（据上交所查询，现在地方债券的融资利率一般在3%-4%），几乎高了一倍，这是否符合财政部的物有所值论证要求？
另外需要考虑的实际情况是，当前我国污水处理费征收情况并不理想，地方政府支付的污水处理服务费一般都需要公共财政进行缺口补助，本身并不是优质的经营性项目。该项目的组合模式存在“小马拉大车”的现象，难符财建〔2015〕90号文的要求。
过去，政府特许经营权作为国有无形资产在《企业国有资产法》等法律上没有明文规定，仅在《企业会计准则第6号—无形资产》应用指南、《浙江省国有产权交易监督管理暂行办法》《关于进一步深化市政公用行业改革的意见》（川办发〔2006〕50号）等部门、地方政策文件中做了规定。
当前，特许经营权被党中央、国务院明确定位于国有无形资产。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》规定，审计机关要依法对土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源进行审计。
“池州模式”对项目资产以原价的方式进行了转让，但没有对特许经营权进行评估论证，而是由市政府直接授予特许经营权，授权链条环节有缺失。
综上，笔者认为，该项目的PPP项目组合模式尚存在一定法律疑难问题。对于纯公益项目的投资，应当按国家规定由政府投资，项目建设完成后，可以采用政府付费的PPP模式交由社会资本进行维护管理，或者匹配收益能力比较强的优质项目进行PPP组合。
那么，为什么会出现“池州模式”呢？
原因在于财政部门将PPP模式定位于政府采购服务，政府过去以BT方式进行基础设施建设的惯性思维仍然存在，导致实务界和地方领导也认为PPP项目的本质是政府花钱购买服务。然而“池州模式”既包含政府购买服务，也客观存在政府购买工程，与PPP立法的初衷相背离。“池州模式”混同了政府特许经营和政府购买服务的区别，混同了经营性项目和非经营性项目不同的投资机制，随着《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》出台和李克强总理要求国务院法制办牵头负责PPP模式立法工作，笔者相信，政府和社会资本合作模式（PPP）的规则将逐渐统一、完善。
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