你的PPP项目还好吗?当前形势下PPP项目中常见问题和建议


来自:PPP项目大讲堂     发表于:2019-09-06 10:07:10     浏览:110次

当前,国际国内形势错综复杂,经济下行压力不断加大,党中央、国务院坚持稳中求进的工作总基调,实施了一系列稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的政策组合。其中,PPP由一种投融资模式上升为一项经济政策,在基础设施和公共服务领域取得了一定的积累和成效,成为政府化解地方债务风险、解决新型城镇化建设融资难题、推动财政体制改革的重要抓手。

PPP在我国的实践先后经历了探索、试点、推广、反复、普及等五个阶段。截止到2018年年底,财政部PPP管理库项目数已逾8000个,总投资规模超12万亿,已签约落地项目超4000个,投资额逾6万亿元。PPP在高速发展中逐渐向规范化、优质化、可持续的方向不断迈进。

目前,大量的PPP项目行至中途遇到不少问题。通过对地方上一些PPP项目的调研,笔者将主要针对以下典型问题进行分析:

1、前期论证不充分导致PPP运作基础未夯实

较多的PPP项目存在项目前期论证缺失或流于形式的现象。对项目论证不充分、仓促盲目上马给项目后期实施带来一系列的问题。

合格的项目可研,需要清晰认定建设标准、科学研判建设内容、缜密核算建设投资、务实测算经营性成本和收入。达不到上述要求的可研报告,其报告内容与项目实际可能存在较大差异。差异带来的影响将延伸至PPP项目的采购、执行环节,导致边界条件模糊甚至错误,为后续PPP项目的推进埋下较大隐患。如,可研中投资认定的取费标准陈旧或错误,使采购基准价不符合市场认定。这可能导致项目流标,也可能导致项目执行过程中因价格认定出现合同争议,甚至出现项目概算超过估算的情况,影响项目运作,引发诉讼或仲裁。又如,可研中建设内容的不确定、项目工艺的不准确,均属重要项目边界模糊,一旦调整则属于重大实质性变更,将会给项目运作带来较大风险。

此外,随着《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)中“实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致”这一要求的落实,项目前期论证文件的重要性更加凸显。

2、市场测试机制实施不到位导致沟通不畅

部分PPP项目在前期未进行有效市场测试,未与潜在社会资本建立科学有效的沟通机制,前期咨询方案编制“闭门造车”,导致项目内容得不到社会资本和金融机构的充分响应,出现项目流标、谈判不畅、引进投资人不合格等现象。这类项目即使采购成功了,后续融资、建设方面也将面临较多问题。

为提高PPP项目的成功率,在前期工作中,政府方应充分重视潜在社会资本的意见和建议。《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)明确指出:“实施方案编制过程中,应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。”。同时,《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)也明确除了政府方发起PPP项目,也允许社会资本方发起PPP项目。

故为了有效对接潜在社会资本,政府方有必要在咨询机构的协助下,在项目前期开展充分的市场测试,广泛而深入地与潜在社会资本进行沟通。市场测试给政府方提供了一个较早的纠错机会,且无需承担较高成本。对潜在社会资本方而言,通过市场测试可以尽早开展细致研究、组建更有实力的团队,做出更合理的决策,最终有利于项目后期推进。用好市场测试这一有效工具,可助力PPP良好推进。

3、采购过程存在瑕疵

4、资金筹措难度大

5、咨询机构的专业度欠缺

专业度欠缺的咨询机构在编制PPP项目的咨询方案时,不能对政府方起到有效的专业引导和协助作用,导致政府方在PPP项目前期推进过程中,对PPP项目的财务测算不了解、项目风险识别不到位、项目边界不准确、法律政策不明晰、后期的项目推进“胸无成竹”,最终给PPP项目的落地和实施增加了风险和成本。

建议项目实施机构选择经验丰富、口碑良好的专业咨询机构,其能为PPP项目带来正向作用,可以用专业的方式解决专业的问题,能充分吸取既往的项目运作经验和教训,有利于维系政府和社会资本之间长期稳定的合作关系。

6、政府方的专业PPP工作开展难

(1)PPP模式缺乏上位法支持

迄今为止,我国关于PPP模式的相关政策虽密集出台,但文件层级仅限于规范性文件及部门规章,至今尚未出台任何PPP 基本法(包括法律和行政法规)。同时,现有的规范性文件相互之间及与上位法之间存在不衔接或冲突的问题,对PPP项目实施的法律保障作用有限。PPP政策的冲突也给地方部门推进PPP工作造成了较大的困扰。故建议地方上可组建高层级的PPP领导小组工作,出台PPP运作实施细则,进一步规范PPP实施。

(2)相关部门对于PPP的认识不到位

PPP机制注重通过市场机制的引入,充分发挥社会资本在项目管理过程中的优势经验,转变政府职能,提高项目管理效率,降低全生命周期成本。然而,部分政府单位仍简单将PPP模式看作一种融资手段,且认为PPP程序复杂、管理要求高,更倾向于财政直接投资或银行贷款等传统融资方式,采用PPP模式的主动性不强。在项目统筹策划时,重施工建设,轻运营服务和绩效考核,未能实现长期的风险共担。这不仅与发挥PPP模式的积极作用相悖,更增加了地方政府债务风险隐患。建议进一步加强对政府部门的培训,提升其专业能力。

(3)缺乏足够的能力和人才储备开展真正的PPP

由于PPP模式在我国应用不久,暂无上位法来支撑和规范PPP的实施,不同部门出台的部门规章还存在矛盾、歧义、争议之处,故PPP模式应用的外部环境较为复杂。同时PPP项目一般投资额大、合作周期长、项目边界复杂,涉及复杂的法律、财务、金融以及工程技术各个界面,项目内部实施也较为复杂。因此,PPP项目的操盘手(即政府方),需要足够的能力和人才储备方能有效保驾PPP的良好运作。但是由于实际工作中,政府各职能部门各有分工,政事繁芜。同时很多发起单位(如交通局、水利局、体育局等)常常只运作一次PPP项目,人才无法齐聚,经验无法传承。

建议政府方可采用以下方式:①扩大内脑:组建专门的地方PPP实施机构、PPP中心或PPP办公室,设置专人专业运作PPP项目,以积累传承经验,提高项目运作能力和专业化水平。②借用外脑:引入专业的咨询机构作为长期顾问,如多地聘请专业咨询公司作为综合顾问,指导地方上PPP的实施和发展;聘用专业的PPP人才,如衢州市PPP中心以高薪向社会公开招聘政府高级雇员。

 

总结:PPP发展行稳致远,终将需要在规范化、优质化、可持续的道路上砥砺前行。


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