生活垃圾分类PPP运作模式分析


来自:PPP知乎     发表于:2019-09-06 19:54:28     浏览:115次


随着我国城镇化发展水平的提高,生活垃圾产生量逐年递增,垃圾围城问题日益严重,研究如何有效利用生活垃圾分类缓解“垃圾危机”以及重塑传统垃圾收运处体系迫在眉睫。本文通过研究目前我国生活垃圾分类发展现状,探索分析生活垃圾分类的PPP运作模式。


一、我国生活垃圾分类发展概述 


根据《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示,2017年202个大、中城市生活垃圾产生量已达2亿吨,其中北京、上海、广州等城市的日均垃圾产生量已超过2万吨,且仍处在增长状态。对于城市运转而言垃圾无小事,传统的混合收集、运输、集中焚烧或填埋处理的方式正面临日益突出的环境风险和社会风险,难以适应我国生态文明建设的高质量发展要求。致力于从源头控制垃圾产生,重塑传统垃圾收运处模式的生活垃圾分类势在必行。

表1 2017年我国城市生活垃圾产量前十位城市

近两年来,我国针对生活垃圾分类工作陆续出台相关政策,生活垃圾分类的法律与政策体系日益完善,垃圾分类的相关工作已逐步由点到面、由浅到深,“时间表”和“路线图”也已确定:2019年起,全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作;到2020年,46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统;到2025年,全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。

表2 我国近期生活垃圾分类相关的政策文件和重要事件

目前,我国部分城市已开展了多年的生活垃圾分类试点工作,但远未达到预期效果,主要存在以下问题:

第一,碎片化试点规模效应不足。

目前,各地普遍通过政府购买服务方式等引入市场化主体对辖区内生活垃圾分类开展试点工作,但是该类试点通常存在碎片化现象:其一,项目实施范围分散在不同辖区的居民小区和公共机构,尚无法发挥规模化收运的优势;其二,市场化主体仅负责生活垃圾分类投放、收集、运输和处理整个链条中的部分环节,比如仅对其中单一的可回收物进行分类投放收集,分类工作实施的深度和效果不足。

第二,分类终端处置设施不完善。

生活垃圾分类投放、收集、运输和处置的四个环节中,收集和运输端的短板可以迅速补齐,而终端处置设施是否完善决定着前端投放的效果。比如,各地普遍缺少易腐垃圾(厨余垃圾)处理设施,导致前端只能进行三分类,易腐垃圾被归于其他垃圾中用于焚烧或填埋。受我国饮食结构的影响,易腐垃圾的量大且含水量高,无论焚烧或填埋处置均会对环境带来不利影响。

图1 苏州市“近期大分流、远期细分类”垃圾分类模式

第三,源头分类效果不明显。

生活垃圾分类重在改变人们对于垃圾的传统观念,强调人人参与其中,谁产生垃圾谁负责分类,垃圾收运处的综合成本需要全社会合理分担。但实践中,居民对于生活垃圾分类的知晓率和参与率有待提高,源头分类效果不明显,而采用混合垃圾运到分拣厂再行分选的模式,面临着垃圾交叉污染、经营成本过高等问题,不利于生活垃圾分类工作的可持续开展。


二、生活垃圾分类PPP运作模式


PPP模式应用到生活垃圾分类工作中,有助于转变政府职能,提高工作效率,盘活存量环卫资产。此外,PPP模式合作周期较长,可以保障项目长期投入,助力“无废城市”建设。生活垃圾分类PPP运作模式的核心内容在于运作边界、运作方式、投融资机制、回报机制等方面。

(一)项目运作边界

生活垃圾分类项目运作边界较为复杂,PPP模式的应用需要厘清理清以下五个问题:

一是明确分类服务范围。

城市生活垃圾来源广泛,除了居民小区还包括党政机关、事业单位,车站、商场、写字楼等。PPP项目服务边界的确定一方面需要考虑服务对象的广覆盖性,从而发挥项目收运处体系的规模效应,同时也要注意与既有物业、环卫体系的衔接,避免出现重复投资,作业界面分割不清的现象。

二是确定分类投放标准。

PPP项目的实施需要确定初始投资,其中分类设备的投放布置的规格标准需要事先确定。城市不同区域的垃圾分类投放标准各不相同,对应的投放容器也应因地制宜。此外,完善的终端设施决定着前端分类程度,比如四分法中能否顺利分类出易腐垃圾,主要取决于终端是否具有处理能力。

三是构建分类运输体系。

分类出的垃圾需要匹配分类的车辆,按照不同种类垃圾的收运频次、时间和路线要求进行分类运输。定时定点模式的应用对激活垃圾分类体系具有纲举目张的意义。这其中还需要考虑与现有环卫体系运输车辆(主要用于其他垃圾)利用的衔接,以减少车辆的重复购置。

四是分类对接垃圾处置终端。

垃圾分类项目的良好运转离不开既有终端设施的支持,包括焚烧厂、填埋场、再生回收利用厂、易腐垃圾处理厂和有害垃圾处理厂等,部分垃圾处理商需要跨区域对接,特别是有害垃圾的分类处理,尤其需要在前期工作中确认接收意愿和处理能力。

五是建立系统全面的监管考核体系。

不同于垃圾焚烧项目对焚烧厂“点”的监管,以及环卫项目“点”“线”结合的考核,生活垃圾分类实施需要综合 “点”“线”“面”实行全面系统化的监管考核。监管工作的复杂性一方面需要强化信息化平台全过程覆盖的功能,另一方面需要引入第三方机构进行绩效评价考核,量化实施效果。

(二)项目运作方式

不同的生活垃圾分类项目建设运营内容决定着不同的运作模式:

第一类,新建项目。

该类项目一般选择BOT模式,包括新增分类设备、设施、车辆、分拣中心、暂存点设施、终端处置设施等。

第二类,存量项目。

针对已购置的垃圾桶、设备及车辆等资产,已建设的中转站、分拣中心、易腐垃圾处理设施等,为了盘活存量资产,构建起完整的生活垃圾分类体系,政府方可以选择委托运营或TOT的运作方式交由社会资本(项目公司)统筹运营,发挥分类体系的综合效果。

第三类,改建项目。

该类项目一般选择ROT模式。若已建设的中转站、分拣中心、终端处理设施等需要进行改造或产能扩充的,则可以选择该模式。

(三)项目投融资机制

投融资机制的确定应以项目投融资特征为依据,生活垃圾分类PPP项目投融资特征具体表现为:

其一,投资特征。生活垃圾分类PPP项目的投资内容一般包括分类垃圾桶(袋)、分类运输车辆、中转站暂存点、分拣中心、宣传设施、终端处置设施(如易腐垃圾处理设施)等。鉴于垃圾焚烧厂、填埋场等分类终端设施已经先行实施,在不包含终端处置设施的前提下,生活垃圾分类PPP项目呈现“轻投资,重运营”的特征,建设期新增投入体量普遍不大,设施设备的使用周期较短,在运营期内通常面临较多的更新重置需求。其二,融资特征。从现有的生活垃圾分类PPP项目情况可知,在项目投资体量整体不大的前提下,通常以企业自有资金投入为主,项目融资需求并不大。另外,该类项目投资周期短,运营期内社会资本(项目公司)按月或按季度取得政府补助,项目资金流入比较稳定,运营期间的融资需求也不强。(四)项目回报机制PPP项目回报机制有三类:政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。其中,可行性缺口补助是生活垃圾分类PPP项目的主要回报机制方式,即指在生活垃圾分类项目运营后,获得的运营收入不足以覆盖项目运营成本和收回初始投资并获取合理收益,政府需给予社会资本或项目公司财政补贴。生活垃圾分类PPP项目的运营收入主要来源于以下几个方面:第一,项目资源化利用收入。该部分收入在项目准备阶段可通过试点采集的回收数据和既有的市场价格进行合理估算。主要包括废纸、塑料、金属、衣物的可回收物销售收入。通过分拣打包等预处理后对接下游生产商,可回收物能够实现循环利用。此外,实施范围内的大件垃圾、电器等的回收以及易腐垃圾的处理产物也可产生相应价值。第二,项目衍生收入。该部分收入在项目准备阶段尚不存在或无法精确预估。首先,项目建设内容中要求配备各种分类设施设备,若中标社会资本能够自行制造,则可获得该部分产品收益。其次,部分低附加值的回收物在目前情况下出售收入是无法补足成本的,但随着科技的进步、回收使用端的拓展,有可能实现盈亏平衡并产生正向现金流。再次,项目涉及到服务区域内的分类数据信息采集,有限度地允许挖掘与利用数据信息也可产生部分衍生收入。

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