把可以市场化融资的能力尽量发挥出来又不过度融资是本文件的核心意旨，而挖掘、规划或构造项目的经营性收入则是充分运用政策红利而不逾规不留后患的关键。

------以上是《专项债+贷款 政策的精髓和奥妙》一文的最后总结。

根据两办通知，实行企业化经营管理+有经营性收益的基础设施项目+金融机构自主决策+不新增隐性债务，属于鼓励进行的市场化融资。部分金融机构也正积极筹划搭建投融资模式、设计融资方案。

正当各方积极行动，落实两办通知、助推经济稳增长之际，却鲜有人意识到，一曲PPP的挽歌已经唱响---也许是最后的挽歌。

当然，这里的PPP指的是假PPP、包装PPP，或者说运动式PPP。而真的PPP，本来就只适合很少的公共项目。

我们来看，两办通知对于不同项目的融资要求：

对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。

------此类项目无经营性内容，被财办金〔2017〕92号财金（2019）10号文 等文件限制进行PPP

对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；

------此类项目也无经营内容，不适合开展PPP，被相关文件所限制。政府基金性收入主要是土地出让收入，财金[2016]91号文明确：PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。所以，这类项目也没PPP什么事。

收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

-----此类项目有经营业务，是相关文件规范后，仍然可以开展PPP的领域。不过，在专项债+市场化融资新政之后，考虑到专项债的筹资成本很低，市场化融资手续简单，谁还会去选择流程长、手续繁琐、成本相对更高的PPP模式呢？

此类项目有一定经营收入，但经营收入不足以覆盖成本，我们姑且将其视为可行性缺口补助项目。在新政后，此类项目可以通过基金性收入+专项收入对应专项债还款、剩余专项收入对应市场化融资还款的方式解决资金问题，从而使开展PPP的必要性大大下降。

还有一种可以开展PPP的是使用者付费项目。由于其经营性收入能够覆盖成本，符合实行企业化经营管理+有经营性收益的基础设施项目+金融机构自主决策+不新增隐性债务的特征，属于文件鼓励进行的市场化融资。毫无疑问，地方政府、城投企业更倾向于开展市场化融资。

新政之后，PPP的最后领地必将缩小。

而对于那些只有建设、没有运营，本来就不适合搞PPP，为了融资包装而成的伪PPP，则更无存在的必要。

自从国发〔2014〕43号文要求地方政府不得通过融资平台举债、鼓励开展PPP之后，各种因素之下，市场上的一些人形成了所谓的PPP信仰，即：地方政府筹资，除了发债，只有PPP一条路，于是千军万马挤PPP独木桥，掀起了一场PPP运动，不管是否适合、不管是否物有所值，都搞PPP，耗费了大量时间、精力和费用。却忘了，我们搞PPP的初心是什么？

搞PPP的初心是：节约公共资金、提升公共服务。

所以，在决定是否采用PPP模式之前，要进行物有所值论证。就是比较PPP模式与政府传统投融资模式，哪个更能节余公共资金、提升公共服务。哪个更好就用哪个。

由于一般情况下，以政府信用融资的成本低于社会资本，所以，PPP项目要达到物有所值，必须是专业性很强的项目，社会资本具有较强的技术或运营管理能力，通过社会资本的运营，所获得的成本节约或服务提升效应能够大于政府融资所获得的节约。

这当然是不容易的。因为政府的公营机构、城投企业也可以通过转型、改革、实践而提升自己与社会资本的竞争力，从而使PPP更难物有所值。所以，即使在PPP开展很早的国家，PPP模式占公共项目的比例也不足10%。至于PPP的鼻祖英国，已经好几年没有新的PPP项目。

我国前两年出现的所谓运动式PPP是不正常的。

工隆建通智库在PPP之初就认识到了这些问题，在当时发表的文章中即指出PPP热闹之后必将回归本源，地方政府发债规模必将扩大。并提出了著名的“PPP越拘谨，购买服务越奔放”

几年来，我们始终实事求是，务实地设计融资模式，不受市场和政策波动影响，做到了任它纷纷攘攘，我自不忘初心

明年，我们预计政府债券的发行规模仍将扩大，政府融资的前门进一步大开，配合市场化融资、资产融资通路的打通，PPP运动将逐渐沉寂。

因为，对于没有经营内容的项目本就不适宜搞PPP，因政府的举债成本总体低于社会资本，可由政府投资建设项目。对于项目的建设成本则可以通过工程招标来控制。

对于有经营内容的项目，如果资本金已经解决，可以通过专项债+市场化融资或市场化融资的方式解决建设资金缺口。如有必要，可待项目建成后，通过招标方式确定合适的运营单位。只是那时候，已经不需要太多融资了。

过去，对于有的县市的PPP项目，虽然我并不认为它适合PPP，但是我认为可以争取PPP---只要社会资本真金白银地拿出了资本金投在当地，对于经济困难的县市总是一件好事，但你引来的是拿不出或不想拿出资本金的社会“资本” ，还去包装PPP就没意思了，费力耗时花钱。在资本金解决之后，更无必要。

提供市政基础设施和公共服务，是地方政府的政治责任。市政基础设施项目投融资，理应依托地方政府信用。专项债+市场化融资新政，显示着我国地方政府投融资理念向实事求是精神的回归。新政之后，PPP的规模会缩小，但民企可以通过承揽建设工程、提供运营服务获得发展，而且可以减少投资风险，及时获得工程款。

挽歌响起，盛宴落幕。假PPP将遁形，真PPP将得到更好的发展，虽然规模会缩小。这并非坏事，所有事物，不过是回到了它应有的位置、本来的样子。

唯一令人唏嘘的是，这些年、这场运动中，那些人的迷茫、偏执、忽悠与折腾。

当PPP遭遇专项债 你想到了什么？

来源：经济观察报

作者：杜涛

一位地方财政人士已经感受到专项债的速度，相比缓慢的PPP操作流程，一些项目已经开始准备退出PPP项目库，然后转向专项债。

当专项债到来，PPP将会遭遇什么样的场景。记者就此采访了数位专家、市场人士以及监管层人士。

大岳咨询董事长金永祥表示经过六年的高速发展，PPP项目不仅达到了落地近10万亿的规模，而且被证明是过去40年最有效的经济政策，各级政府形成了一套行之有效的操作规则和监管体系，去年以来由于对PPP认识出现了偏差，加之专项债的大规模发行，PPP发展受到了很大影响。专项债最大的优点是筹资速度快，而且融资成本低，但快速推进也会带来问题，风险不容忽视，形成监管机制需要很长时间。将PPP与专项债结合，既可以借鉴PPP的经验提高投资效率，又可以吸收专项债的优势解决融资难问题，符合高质量发展的要求。建议政府尽快出台政策，加快推进PPP与专项债的结合，使PPP从融资模式发展为经济政策后未来发展成为国家治理理念的重要组成部分。

武汉大学PPP研究中心主任刘穷志表示，专项债作为PPP项目资本金，不仅使地方政府隐性债务显性化，刺激经济增长，更可以实现经济高质量增长。一方面，专项债改善企业的现金流并修复企业的资产负债表，减少社会资本的投资压力；另一方面，PPP模式以市场深化方式提升投资和建设效率。

当然，专项债毕竟增加地方政府的债务风险，必须做好PPP有序和规范发展工作，重视PPP拉动经济的乘数效应。

专家李茂年称产业园区是推动产业集聚、规模发展、转型升级的重要载体和强大引擎。产业园区基础设施建设，对于扩大产业园区承载空间，优化配套服务体系，吸引优势企业入驻，加速产业集聚发展具有重要意义。产业园区基础设施建设周期长、涉及面广，所需资金缺口较大。仅靠本级政府拨付的有限资金，各项基础设施建设进度难以保障，并且由于抵押物缺乏，获取银行贷款难、融资难。通过发行专项债，并且允许用于项目资本金以撬动更多资金，不仅带动有效投资，还能有效解决产业园区基础设施建设面临的资金困难，从而更好发挥产业园区功能，推动产业发展、产城融合和区域经济的协调发展。

清华大学PPP研究中心主任助理刘世坚认为当下的基础设施投融资市场，主要问题是“三个短缺”。

第一缺模式。PPP政策收紧之后，“既要又要”的双重政策要求难以得到满足，合法合规的投融资模式短缺。

第二缺项目。地方政府喜欢做，急于做的项目，多为政府付费类项目。即便有少量使用者付费，也对项目实现资金自平衡没有实质性帮助。可为市场资金接受的新建或存量项目短缺。

第三缺资本金。金融风险防控的大背景下，投资人可以拿出来做基础设施项目资本金的钱短缺。

专项债政策的出台，貌似就是针对以上“三个短缺”的精准施策，但是能否奏效，短期要看地方政府，投资人（包括地方平台公司）和金融机构的政策理解力和执行力，中长期还要看政策的可预期性和可持续性。

一位地方财政人士表示，一个从适用领域来看专项债虽与PPP适用领域有重合，但是ppp适用范围更广。从专项债发行领域来看集中于土储和棚改项目，ppp在这些领域本身涉足较少。专项债有限额管理，ppp有10%红线。从目标来说不同，专项债是为了稳增长和防风险。ppp是转变政府职能提高供给水平。专项债融资渠道畅通，期限配置较长。ppp融资较困难，周期短。在高速公路，污水垃圾处理等领域有竞争。取决于政府决策，增加了政府的选项，可以根据项目实际情况选取更适合的方式。在基层尤其县级10%红线快用满了，采取专项债的方式会更多。专项债要求项目内财务平衡，对项目要求较高合规项目较少。ppp有更多优势，总之就是在各自擅长领域继续发挥作用，在重合领域有一定竞争。而且ppp都清理规范过了，政策体系相对完善。你能保证专项债过两年不会规范？

另一位地方财政人士表示，专项债是解决资金来源问题，从过去五年PPP发展来看，是要解决资金效率问题，所以这两个需要结合起来。PPP的资金效率使用是肯定高于专项债。通过专项债解决项目资金问题，将PPP的相关效率方法融入其中，能够起到1+1>2的作用。专项债和PPP优势的领域各有侧重，PPP更侧重与社会资本的运营，专项债更侧重于建设，从机制上促进两者融合，分别发挥专项债和PPP的体制优势。

E20研究院执行院长薛涛认为理论上看，ppp专项债并不抵触当前的ppp政策，但是基于专项债针对具有运营的项目，配合当前地方政府倾向于将运营类项目注入平台公司做大平台获得更自由的融资能力的趋势，专项债在某些地方也成了助推剂。当然，最值得注意的还是无论ppp还是专项债，它们所基于的项目是不是真的能获得相应的收益，否则，哪个手段也都是无助于政府投资效率的提高。

山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋就ppp和专项债的关系提出了三点看法：

1.专项债与ppp不是替代关系，专项债发行有严格范围，要求项目要能够自平衡，而ppp项目从回报方式来讲，可以采用从政府付费、可行性缺口补助、使用者付费等方式，更为灵活，适应的项目会更广（当然10号文以后政府付费类项目受限制）；

2.专项债与ppp不是相生相克关系，在两办文件下发后，专项债在重大项目中可以用作资本金，能有效降低某些ppp项目资本金融资困难，当然项目也要从运作模式、融资结构方面做好设计，做到能够顺利过渡。

3.专项债与ppp应是互相补充的关系，专项债的额度是一定的，而且在目前情况下，要运用好各项政策工具，既要发挥好专项债融资成本低，也要发挥好ppp模式引入专业投资人，提升运营绩效，才能更好地实现项目初心。

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附：

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课程内容

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主讲专家 

培训班拟邀请国家发展改革委、财政部、国家开发银行等专家讲课，并安排交流研讨

时间和地点

2019年09月20-24日      （20日全天报到）西安市

2019年10月25-29日      （25日全天报到）苏州市

2019年11月15-19日      （15日全天报到）武汉市

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