【年会观点】圆桌论坛二:PPP项目绩效评价与履约管理(上)

我也很荣幸参与财政部《PPP项目绩效管理操作指引》的起草工作，在征求了全社会的意见后，经过多次汇总、讨论与修改，目前也还在进一步征求意见中，我们也非常期待指引能够尽快发布，财政部相关部门也在积极推动。今天主要想与大家探讨两个方面内容，一是起草操作指引的逻辑架构和想法，二是目前实践过程中遇到的问题与大家分享一下。

一、《PPP项目绩效管理操作指引》出台目的以及要解决的问题。

《指引》出台的目的，首先是要考察合作双方在履约过程当中总体的情况，各方的权责是否落实；其次，绩效评价定量化，定量化之后评价结果作为付费的主要依据，也就是为了解决付费问题；最后，及时发现项目推进过程中存在的不足或问题，对项目下一步推进提出一些合理化的意见和建议，督促PPP项目合规运作，确保提供优质高效的公共产品和公共服务。

下面向大家汇报一下文件起草过程当中几个想法。

第一，绩效管理的内涵和定位。

我们有两个关键词，“绩效评价”和“绩效管理”。绩效管理范围比较广，包括绩效评估、绩效目标管理、绩效监控、绩效评价、结果运用五个环节。从PPP项目角度说，绩效评估类似可行性研究，操作指引中主要把除绩效评估以外四个步骤，包括绩效目标管理、绩效监控、绩效评价及结果运用进行系统性说明。那么这几个环节有什么相关性？首先绩效评价是绩效管理当中的重要组成部分，绩效目标又是绩效评价的基础，PPP项目只有明确了预期要实现的绩效目标，才有评价的依据。同时，绩效指标是判断绩效目标是否实现的核心工具和方法，绩效监控是绩效评价主要的依据，这几个相关概念最终的落脚点是评价，因为评价是付费的依据，这是绩效管理的架构和思路。

第二，文件制定的依据。

第三，原则性问题。

PPP绩效核心原则物有所值、风险分担、按效付费、科学规范、公开透明。绩效管理的范围有两个层面，从项目的层面，所有的PPP项目都应该进行绩效管理，同时绩效管理贯穿于整个项目的全生命周期。从工作的层面，可以对PPP项目工作开展情况进行评价。

第四，绩效评价时点。

从目前的征求意见稿上可以明确，建设期期末进行绩效评价，运营期每年至少进行一次绩效评价，因为运营期涉及到付费，评价结果要作为付费的依据。建设期期末一定要做绩效评价，至于平时是否做绩效评价取决于项目具体情况，但是需要开展日常的绩效运行监控。

第五，突出可操作性。

《操作指引》的制定强调了可操作性的问题。《操作指引》明确了整个绩效管理的要求，包括绩效评价的流程、绩效评价方案制定的要求和模板、报告的要求和要素，并针对建设期和运营期绩效评价的共性指标框架也都做了相应的阐述。

第六，规范的主体。

规范的主体核心是项目，但是项目需要双方共同来做好，所以规范的主体除了社会资本之外也包括政府，当然，政府包括政府的相关部门。

二、实践过程中的问题分享。

近年来，我们也在全国各地开展了数十个PPP项目绩效管理工作，下面我主要把我们再实践中遇到的一些问题与大家分享和探讨。

首先，需要明确的是，绩效评价和绩效管理并不能替代原来项目一直在做的工程监理以及跟踪审计、工程审价等等相关一系列的手段，也就是说绩效评价、绩效管理是一种补充手段，并不是一种替代手段。

其次，无论我们怎么规定绩效管理、绩效评价，它所有的基础都是双方签订的PPP项目合同。主要原则还是要遵循合同约定，其他相关的规定只能提供辅助支撑，最终的落脚点还是在合同。

再次，在绩效目标编制过程当中，如果原来的合同明确过，那么相应的绩效目标就可以按照合同的约定，除非双方认为合同约定的不够充分，要重新制定。如果合同约定每年制定目标，那么在绩效目标和绩效指标的设定过程当中，可能要设定相应的目标，但是设定的目标一定要得到双方的认可。

另外，在整个绩效评价工作当中，一定要制定工作方案，明确各方的权责，同时在方案里面要明确绩效评价工作的安排和绩效指标，以及具体的调研方案，只有经过相关方认可工作方案，绩效评价工作才能有序推进。

还有，92号文和相关文件都提到了中期评估和后评价的概念。理论上，中期评估和后评价都是绩效管理的一个组成部分。我们现在重点强调的是每年的绩效评价，因为它涉及到付费，是否三到五年还要做一次中期评估，这个要取决于113号文的修改。后评价我们一般理解为移交期的评价，也是属于绩效管理的一部分。

最后，关于结果运用的问题，评价的结果除了解决付费的问题以外，更多的是强调双方的权责是否履行到位，所以除了付费之外，它的核心是发现问题、解决问题，整个绩效评价更多是强调结果导向，真正实现绩效提升。至于PPP项目具体如何管理，污水、垃圾具体怎么处理都不是关键，关键是是否按照合同约定达到了处理的数量、质量和时效性要求，这是核心。也就是我们一再强调结果导向的问题。

总之，我们也都希望财政部的相关文件能够尽快出台，进一步促进PPP项目规范有序发展。

谢谢大家！

依据合同进行绩效评价，因为合同是双方对PPP项目合作条件的一个共同认定，各方在执行阶段要依约履行。上场论坛有嘉宾提到，很多合同在谈判、签订和执行阶段时的项目经理对合同的理解完全不一样，所以很多PPP项目并没有真正做到依约履行。这正是我和很多投资人讨论时，特别提醒的最重要一环。我们一定要注意签约阶段和执行阶段人员的协调，执行阶段人员要了解合同签订中的问题，知道合同中的某些条款是怎么来的，才能知道合同应当怎么执行。

很早之前，李飞曾经说过，PPP项目的合同要放在床头当圣经一样每晚读一遍。我觉得这种说法并不为过。PPP合同通常是很厚一本，很多项目经理对合同不能完全了解，很难做到依约履行。“依约履行”包含了非常多的内容，今天正好借这个机会提醒一下在座各位，不管是政府方还是投资人，决不能只注重签约前的合同管理，轻视签约后的履约管理。依约履行是合同履约管理的基础。

然后是再谈判问题。如果合同签好后，严格按照合同执行，这就是刚才提到的依约履行。但是PPP项目合作期限都非常长，一般是10年到30年，在此过程中很多情况会发生变化，比如这两年，融资环境、法律变更、PPP项目规范管理政策不断出台，甚至项目也有出入库的变化，导致很多PPP项目需要进入再谈判。

前一段时间我们讨论财政部113号文修订的问题，很多专家都对PPP项目约定再谈判很重视，那个条款我们讨论了很长时间，也有非常大的争论。为什么会有那么大的争论呢？如果普通的民商事合同，执行过程中只要合同双方达成一致就可以修订。但是PPP项目合同比较特殊，经历了公开招标或者竞争性磋商这类采购程序，合同的实质性条件能不能由双方经过谈判直接进行变更，是大家争论的核心点。为什么说合同不能随意变更呢？因为采购法相关的规定里面，政府采购服务和货物的管理办法里面明确提到，经过招标后签订的采购合同，不能对招标文件和投标文件作出实质性变更。为什么会有这样的条款？这也是跟采购流程本身要求的公平公正原则有关，经过采购流程定下的核心条件如果在执行阶段随意变更，会影响整个流程的公正性。这种情况和PPP项目本身的变动性是冲突的，PPP项目不可能在10-30年期间都不发生任何变化，但是开展再谈判也要有相关的依据。

合同法的司法解释也提到关于情势变更的原则，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人可以要求法院基于公平原则，对合同进行变更。但是如果根据合同法规定，需要经过法院才能变更合同，这将给PPP项目当事人造成极大的困难，不可能任何情况都能拿到法院的生效判决或仲裁。一方面为了符合政府采购法的规定、原则，另一方面为了确保新签订合同的有效性，同时也考虑到政府方的合规性（政府方领导最注重的是合同变更是否违规），这种情况下，我们最好是能在立法层面，如马上要出的113文或是一直在提的PPP条例——当然PPP条例是最好的——能够留下类似的口子，明确在某些特殊情况下双方可以对合同进行再谈判，即明确所谓的情势变更包含哪些情形，如金融环境重大变化、法律重大变更等影响了双方权利义务，继续履行下去会导致不公平。同时，也可以设定再谈判的流程。如果需要再谈判的话，可以由谁提出双方谈判，是否要组织第三方评审或专家评审。我个人认同，如果政府方同意、原审批机构同意，经过一段时间公示没有异议，就可以签订变更协议。这是在立法层面从引发情况、流程给再谈判一个合法身份。

另外，在我们签订的所有PPP合同中，我们可以自己约定情势变更原则，在什么情况下双方认可情势变更，要经过怎样的流程去变更，可以先在合同中明确，为后期再谈判提供依据。