【独家】PPP项目建设管理的评价方法简析


来自:PPP知乎     发表于:2019-12-21 14:38:42     浏览:287次

者:周梦芸、张恬、叶丁犇 杭州城投建设 投资经营部

推荐理由:本文有效结合了“工程建设管理”与“财务数据动态监测”两个方面的内容,规避了“管工程的人不管投资、管投资的人不懂工程”的短板现象。只有从上述两个角度双管齐下,进行全面的项目评价,才能创造出最佳管理效益。

【摘要】从2013年起至今,国家采用PPP模式开展城市基础设施建设和运营工作已进入稳定期。在PPP模式推行之初,投资人仅通过分析招投标阶段的项目边界条件获得投资回报预期值。时至今日,绝大多数项目已进入建设阶段,部分项目甚至已进入运营维护阶段。如何在建设过程中及建设后获得项目投资回报的实际值,并判断该项目是否达到预期收益率,是一门值得每位投资人探讨的课题。本文从PPP项目建设中可能遇到的问题出发,通过“日常建设管理工作”和“财务数据动态监测”两个维度介绍PPP项目建设管理的评价方法。

【关键词】PPP项目 建设管理 评价方法

一、PPP项目建设中涉及到的问题

为了衡量社会资本所提供的服务在不同条件下对PPP项目效率的影响,投资人应定期总结建设期遇到的问题,并借此实现项目收益最大化。社会资本在建设前期和建设过程中一般会遇到以下问题:

(一)融资落地难

财政、国资、金融等部门为遏制隐性债务风险而出台的PPP监管政策对PPP项目市场发展和融资落地产生了较大影响。另外,PPP具有期限长、风险大等特点,以及股权融资相对不足、抵押增信不足、法律争议较多等影响因素,迫使商业银行在PPP模式下采取防控政府不确定性、监管项目现金流、强化担保措施等措施掣肘社会资本通过金融机构获得融资。

(二)前期手续办理困难

PPP项目的前期手续办理相较于传统项目更为复杂,各地建设行政主管部门制定的报批报建程序不尽相同,一般可分为土地审批、设计审批和建设准备阶段审批三个条线(具体参考下图)。

项目前期手续部分由项目实施机构办理,部分由社会资本办理。因此,如何在前期确定一个适宜的合作边界,筛选出符合实际需求的服务界面,是PPP项目成功与否的关键性问题。

(三)总承包商风险管控意识弱

PPP项目建设施工行为的主体是施工总承包方,其在建设施工过程中往往存在施工总进度计划编制不合理、机械和劳动力投入不足使节点施工进度滞后、为赶工期施工质量不达标、“高、暗、深”工程未按专家论证方案执行、质量安全成本控制措施未落实到位、施工过程中存在安全隐患等问题,总承包商风险管控意识薄弱将直接导致建安投资成本增加,并由此产生合同违约,是影响社会资本实现预期项目内部收益率的关键因素。

(四)地方政府信用风险

项目实施机构作为PPP联合体成员,其在建安产值审计、项目功能布局调整、回款逾期、是否出资及分红等边界条件上起主导作用,社会资本应充分考虑地方政府在建设过程中出现的违约行为对项目收益的影响。

(五)政策和标准更新

PPP项目合作期较长,期间由于经济与政治环境的变化会使社会资本承担不可预见的风险。

二、PPP项目建设管理评价的作用

上述风险将直接影响项目建设期、前期费投资及回报、建安费投资及回报、建设管理成本、建设期利息和政府回款等多项边界指标,在公私合作双方之间通过积极的投资建设管理行为,适当配置风险是实现PPP效率的关键途径。一般来说,风险配置给能够对风险产生直接影响的一方可以使该风险对项目的危害最小化,而社会资本在PPP项目实施过程中必定起主导作用,因此社会资本提前防控风险、过程中规避和转嫁风险、事后进行风险跟踪及评价的前提是风险具备可度量性和可管理性。

PPP项目建设管理评价是投资人对项目建设期管理效率评估的一项重要内容,作为度量和防控风险的有效手段,投资人可根据自身需要可进行建设管理过程动态评价和建设后评价。投资人定期进行项目建设管理评价,有助于投资人判断项目的建设状态和收益情况。

三、PPP项目建设管理的评价方法

建设管理评价是对处于建设中和已建成项目从合同谈判、项目策划、过程管理和项目竣工后评价四个维度进行的综合性评价工作。本文从“日常建设管理工作”和“财务数据动态监测”两大板块讲解PPP项目建设管理评价的方法。

(一)日常建设管理工作

与传统建设项目相似,PPP项目的日常建设管理工作应建立标准化手册明确建设管理工作清单,以提高投资人的建设管理效率。根据投资建设者的需要,可以将该项工作划分为日常信息收集、技术资料收集、前期手续办理情况、制定建设管理大纲、编制总体及年度投资计划(投资进度分析)、质量安全检查与考核等。

(1)信息收集与手续办理

信息收集工作应覆盖项目全生命周期,收集对象主要包括合规性资料体系、前期技术资料、建设管理大纲、总体建设计划、总体与年度投资计划、建设月报、施工安全质量资料、工程月度资金计划、合同等。

比如,合规性资料主要包括PPP实施方案及批复、物有所值评价报告及批复、财政承受能力论证报告及批复、项目纳入财政预算的人大决议等。前期技术资料包括项目建议书及批复、选址意见书、环评报告及批复、能评报告及批复、水土保持报告及批复、土地预审、土地勘界报告、建设工程用地规划许可证、用地批准书、国有土地使用证、可行性研究报告、初步设计及概算文本、初步设计批复、勘察报告、施工图及施工图审查报告、建设工程规划许可证、质量安全监督备案、施工许可证等。

(2)以建设管理大纲为标准进行管理、检查和考核

社会资本应在确定总体建设管理思路后编制建设管理大纲。大纲的内容主要包括投资目标、融资目标、成本目标、质量目标、安全目标、进度目标、运营目标、回款目标等,在大纲中明确采购工作、各类合同签订、预算编制与核对、无信息价材料处理、变更等工作的安排,尽量对投资建设管理风险指标进行量化。

社会资本在建设前期和建设过程中编制总体、年度和节点投资计划,结合施工进度计划进行投资偏差分析,同时完善项目公司质量安全体系,合理设置组织架构、定期检查与交底、创建标化工地、落实安全文明专项经费、建立安全管理台账等。

(二)财务数据动态监测

PPP项目财务数据动态监测工作是基于项目现金流量表,对项目从合同谈判到项目竣工过程中涉及到的对项目现金流有影响的变量进行单因素分析,并测算该因素的敏感性。敏感性较大的变量可作为项目建设管理过程中重点控制的对象。

在PPP项目中标后,投资方即可搭建基于投标报价的项目基准模型作为项目投资建设管理评价的基础。模型输出结果为IRR(项目内部收益率)、NPV(净现值)、静态投资回收期、动态投资回收期等。一方面,投资方在PPP合同签订后至项目竣工前,将所有影响项目收益的建设管理行为作为模型的输入参数,导入模型计算出该投资行为对项目收益的影响。从财务指标的角度量化投资管理行为对项目收益的影响。另一方面,投资方可对项目可能发生的事件,比如建设期是否要引入政府基金提前还款进行测算,判断是否对项目收益有正向作用。

从经济角度考虑,财务数据动态监测作为PPP项目投资建设管理评价手段,在不影响PPP模式合作双方经济效益的前提下让社会资本能够确保预期投资收益,乃至争取超额投资收益。从建设角度考虑,社会资本经过建设事件的梳理和归纳总结,不难发现,每项建设管理行为或多或少均会对项目收益产生影响,社会资本通过动态监测不仅可以实时纠偏,还能够对今后的投资建设管理行为进行指导,在量化投资建设管理行为的同时,为社会资本提供数据支撑,引导其作出正确的决策。

四、结语

【参考文献】 

《对片区开发PPP项目前期策划的有关思考》 北京中设泛华工程咨询有限公司 赵周杰等

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