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PPP项目融资难一直是掣肘PPP项目落地的关键因素，为了破解这一难题，PPP参与方纷纷发力，积极探索解决之道。PPP基金凭借自身的优势，受到政府和社会资本的青睐，中央和各地政府相继设立PPP基金，吸引社会资本的参与，至此，PPP基金通过杠杆效应，撬动资金，成为点燃PPP的火种，助力PPP项目落地。
一、PPP基金如何破解融资难题？
PPP模式可通过“收益共享、风险共担、长期合作”实现基础设施和公共服务质量和效率的提升，从而实现“多方共赢”，但是PPP具有自身的一些特性，制约其从金融机构融通资金。
（一）PPP融资难在何处？
1.规模大
PPP模式适用于基础实施和公共服务领域，一大特点是具有一定的公益性且受众广，项目规模较大，如基建类项目投资巨大，动辄几十亿，甚至上百亿，其他参与方常将资金融通寄希望于金融机构，但是现阶段，金融机构暂持观望，较为审慎，多以传统信贷为主，难以满足项目的融资需求。
2.期限长
PPP项目的存续期一般为20-30年，甚至有99年的，持续周期较长，不确定性增加。一方面，流动性不足会增加PPP项目的融资成本；另一方面，金融机构也会考虑到融通资金的安全性，对资金投放的审核机制更为严格。
3.收益低
结合公开招标和现已落地的PPP项目，不难看出，目前中国PPP项目的收益率不会太高。事实上，PPP项目多为长期微利项目，整体收益率在6%-8%左右，再加上规模和期限等因素，对金融机构的吸引力不足。
4.増信不足
在传统模式下，政府作为基础设施和公共服务的主要供给方，在土地抵押和政府承诺的双重保障下，地方政府平台公司融资难度不大。但是PPP模式中，政府信用转为项目公司信用，缺乏抵押和担保，信用风险加剧。
（二）PPP基金一一击破，脱颖而出
虽然PPP项目融资困难重重，但PPP基金可对其一一击破，从而成为PPP融资的重要渠道。
1.杠杆效应，撬动资金
杠杆效应是PPP基金的一大特征，一般由政府指定的平台公司和社会资本做劣后级，金融机构做优先级，杠杆比例通常为5-10倍，有的甚至多次使用杠杆，可发挥“种子”作用，最大限度地撬动资金，可有效缓解地方政府财政压力，突破PPP项目资金不足的瓶颈。
2.滚动续期，期限错配
PPP基金的期限一般取决于优先级LP，主要对接的是银行理财资金，通常为中短期，1年以上，5年以下，以3-5年为主，虽然难以满足PPP基金的期限要求，但银行具有得天独厚的资金池优势，可采取滚动续期的方式实现限期错配。
3.结构分级，保障收益
PPP基金的另一大特点是结构化，对基金进行分级设置，一般分为优先级和劣后两级，部分还可增加中间级，基于各自的风险偏好，承担不同的风险，获得相应的收益，实现风险收益匹配。
4.政府参与，成功増信
现有的PPP基金大多是作为项目资本金，入股项目公司，解决前期资金问题，便于后续项目融资。由于PPP基金通常是由政府做劣后，引入政府信用，无疑可为项目融资提供増信。
二、PPP基金的运作方式
纵观现有的PPP基金，其运作模式大致可分为公司型、契约型、有限合伙型三大类，下面将结合具体案例对这三种模式进行全面的分析。
（一）公司型
以股份公司形式存在，投资者是基金公司的股东或者投资人。公司型PPP引导基金是法人，所有权和经营权没有彻底分离，投资者将不同程度地影响公司的决策取向，一定程度上制约了管理公司对基金的管理运作。
【案例】1800亿中国PPP融资支持基金
1.历程回顾
2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，明确提出“中央财政出资设立支持基金”；同年9月，财政部公布“将联合十大机构设立1800亿PPP融资支持基金，作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性”；2016年3月，李克强总理在政府工作报告中指出“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”。
2.总体情况
组织形式为公司制，全称为中国政企合作投资基金股份有限公司，2016年3月4日注册成立，注册资本为1800亿元，注册地为北京海淀。经营范围为非证券业务的投资、投资管理、咨询、股权投资、债券投资、项目投资、资产管理、企业管理、经济信息咨询。
3.成员构成
由财政部发起，参与方均为大型金融、投资机构，政企合作投资基金公司共有9名法人股东，分别为中国中信集团有限公司、光大保德信资产管理有限公司、建信（北京）投资基金管理有限责任公司、中国人寿保险（集团）公司、中银资产管理有限公司、农银汇理（上海）资产管理有限公司、交银国际信托有限公司、建信资本管理有限责任公司，工银瑞信投资管理有限公司。另外，公司的其他非自然人投资者为全国社会保障基金理事会、中华人民共和国财政部。
4.项目筛选标准
公开信息显示，符合以下条件的PPP项目更易受到1800亿中国PPP融资支持基金的青睐：
（1）纳入国民经济和社会发展规划、基础设施和公共服务领域专项规划以及党中央、国务院确定的其他重大项目；
（2）纳入财政部全国PPP综合信息平台项目库（www.cpppc.org）；
（3）项目总投资额原则上不低于30亿元，有重大政治、社会意义的可适当放宽条件；
（4）项目前期准备充分，各项审批手续齐全，近期有明确融资需求。
另外，政企合作基金公司董事长周成跃表示，按照公司管理要求，在一个PPP项目中最高投资额不能超过项目总投资规模的10%，因此公司将会参与总计2万亿元以上的PPP项目。
5.已落地项目
1800亿中国PPP融资支持基金首单花落呼和浩特市轨道1、2号线
呼和浩特轨道交通1、2号线建设工程是呼市有史以来投资额最大、建设周期最长的基础设施工程，去年8月开工，一期工程线路总长51.4公里，工程投资共计338.8亿元。
根据当地政府公布的初步投融资方案，呼和浩特轨道交通1、2号线一期工程建设项目总投资338.81亿元。资本金占总投资的50%，分别由自治区、市两级财政资金共同筹措解决，资本金以外的资金采用国内银行贷款等融资方式解决。两条线路拟采用PPP模式下的“BOT+工程总承包”的投资方式建设，目前由呼和浩特市交通投资有限责任公司负责项目实施。
作为运作1800亿元资金的国家PPP融资支持基金，中国政企合作投资基金首笔投资落地呼和浩特地铁轨道项目，投资24亿元，主要为股权投资。
（二）契约型
投资者不是股东，而仅仅是契约的当事人和基金的受益者，无权参与管理决策。契约型PPP引导基金不是法人，必须委托管理公司管理运作基金资产，所有权和经营权得到彻底分离，有利于基金长期稳定的运作。
【案例】江苏省PPP融资支持基金
1.总体情况
江苏省PPP融资支持基金现有资金规模100亿，是全国首例由财政资金和银行资金为主体发起的PPP基金，由江苏银行、交通银行江苏省分行、上海浦东发展银行南京分行、建设银行江苏省分行，以及农业银行江苏省分行各出资18亿元，省市县财政共同出资10亿元组成，目前出资份额已全部到位，100亿母基金下设5只子基金。基金将通过股权、债权、担保等多种形式为全省PPP项目提供融资增信支持。其中，江苏省PPP融资支持基金首支子基金A，规模20亿元人民币，财政出资2亿元，江苏银行出资18亿元。
2.成员构成
（1）财政出资人：①省财政厅；②部分市、县财政局。
（2）其他出资人：①若干家银行机构；②保险、信托资金；③其他社会资本。
3.项目筛选标准
将用于江苏省经财政部门认可且通过财政承受能力论证的PPP项目，列入省级以上PPP试点项目将优先考虑。
可以股权、债权等方式投入PPP项目，市场化运作，专业化管理。采取股权方式投资的，每一个项目股权投入的基金不超过注册资本金的50%，最多不超过4亿元，且与项目社会资本方出资按比例同步到位。采取债权投入的，每一个项目不超过子基金规模的20%。
4.已落地项目
全国PPP基金投资第一单：徐州市城市轨道交通2号线一期工程
徐州轨道交通2号线一期工程总投资169.79亿元，线路全长23.9公里，是江苏省首批PPP试点项目，分成建设养护和运营维护两个模块，分别引入社会资本实施PPP合作。其中建设养护阶段采用PPP当中的BLOT(建设-租赁-养护-移交)模式运作。中标的社会资本合作方为中国铁建徐州市城市轨道交通2号线一期工程PPP项目联合体，联合体牵头方是中国铁建股份有限公司。联合体将成立项目公司，注册资本金10亿元，其中中铁建出资5.1亿元，占比51%；徐州轨道公司出资4.9亿元，占比49%。合作期25年，其中建设期5年。
2016年1月，在子基金A中，出资5000万元以上地方财政出资人南通市财政局、社会出资人江苏银行及基金管理人江苏信托三方代表审议通过投资徐州2号线城市轨道项目。
2016年2月，江苏信托代表江苏省PPP融资支持基金，与徐州市城市轨道交通有限责任公司签署《关于对徐州市2号线轨道交通投资发展有限公司的股权投资合同》，明确以股权方式对项目投资4亿元，期限10年。此次基金入股项目公司后，将加快2号线开工进度，拟首批开工的12个车站已进入前期准备，即将进场开工建设。
（三）有限合伙型
基金的投资者作为合伙人参与投资，依法享有合伙企业财产权。普通合伙人可以以基金管理人的身份直接管理基金，也可以雇佣外部顾问公司管理基金。
有限合伙企业由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）组成，普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。现有的PPP基金，多为有限合伙型，政府认购劣后级，享有浮动收益，承担主要风险，起到引导和带领作用；金融机构作为优先出资人，只做财务投资人，享有固定收益，参照人民币中长期贷款基础利率，承担有限风险；如基金年度收益不足以分配优先级出资人约定收益部分，由财政予以补贴。
通常，优先级LP由金融机构认购，政府指定的国企/融资平台公司或施工方做劣后级LP。若出现中间级，则一般又施工方认购中间级LP份额，政府指定的国企/融资平台公司依然做劣后级。
从杠杆比例看，目前已设立的PPP基金大多为4倍杠杆。金融机构出于对其资金运用的安全性考虑，对于不能约束项目层面的资金情况，PPP基金层面优先劣后比例一般不高于5：1；如果可以约束到项目情况，则基金层面优先劣后比例可放宽至不高于9：1。
GP是否需要出资并没有明确的法律法规。但是一般的有限合伙制LP为保持与GP之间利益一致性，GP的出资比例范围通常是1%。在PPP基金实务中，一般GP和劣后级LP的出资占15%-20%，优先级LP出资占80%-85%。
【案例】BZ新城PPP城市发展基金
1.基本情况
华信基金与施工企业成立投标联合体，通过竞争性磋商取得BZ市经济开发区PPP项目的投资建设运营事宜。华信基金牵头成立城市发展基金，随后以城市发展基金的名义与政府方投资主体成立PPP项目公司，市经济开发区与PPP项目公司签订PPP合同，由PPP项目公司负责项目的建设和运营。
PPP项目公司通过“政府购买服务”的方式回收成本并获得收益，合作期限为10年，BZ市财政出具资金安排函，市人大对此安排出具决议。
2.运作模式
（1） 基金管理公司
注册资本为1000万元，华信基金占股51%，BZ市国资集团占股25%，川投发展占股24%，发起设立华信BZ基金管理公司，性质为有限责任公司，以其认缴的出资额为限对公司承担责任。
优势：1）与基金母公司风险隔离，防范可能出现的风险传递和利益冲突；2）GP的注册地通常是政府或投资项目所在地，以享受当地政府给予的税收优惠；3）政府方和国有企业施工方一般不能直接做GP参与到PPP基金运作。与基金共同出资设立子公司，虽参股不控股，但可以参与投资决策委员会享有一票否决权或投票权以实现对投向的控制。
（2） 城市发展基金
基金管理公司作为GP（5%）发起成立“BZ新城PPP城市发展（有限合伙）基金”，总规模20亿元，按项目分期成立。BZ市国资集团认购劣后级10%，施工单位认购次级（15%），优先级70%:银行和大机构资金60%+当地合格投资者10%。
优势：1）结构化，实现风险收益匹配，根据风险偏好获得对应的收益。2）不并表，设立基金后，施工企业（特别是央企）实现项目不并表，不占用带息负债指标。
（3） PPP项目公司
基金与政府授权的BZ新城建设投资有限公司按80%：20%的比例合资成立PPP项目公司，基金提供股东借款。
优势：1）表外融资，成立PPP项目公司后，政府并未控股或未实际控制该公司行为，因此，政府参股项目公司的投资直接显示为对外投资，后续PPP项目公司融通资金后，亦不需计入政府的资产负债表中，可使这部分的负债 “脱表”，有效减轻政府负债，与尚未剥离的地方融资平台融资后直接计入负债项的会计核算方式不太相同。2）有限追索，风险隔离，项目公司的设立一定程度上能实现项目风险的隔离，一旦出现风险，债权人只能向PPP项目公司进行有限追索而不会影响到投资人的资产（投资人为项目公司对外融资提供担保的除外）。3）明确权责利，设立项目公司后，会对各参与方的出资责任、相关权利和义务进行合理的分配，权责利十分明晰。
（4） PPP项目建设运营
PPP项目公司与施工单位签署建设协议，与运营单位签署委托运营合同，付费方式为可行性服务费和绩效运维费相结合。
优势：1）专业化，项目公司将项目交由专门的运营单位运营管理，分工明确，可保障项目运营质量和效率。
三、PPP基金收益来源
（一）PPP基金各方的收益来源和分配
1.项目公司层面，收益主要来源于(1)经营性项目和配套服务或关开发权产生的现金流；(2)非经营性项目的政府购买服务；(3)以及政府以财政补贴、支付租金、拨款、奖励、税收返还、土地收储成本返还等形式提供的现金流补足。
2.PPP基金层面，收益主要来源于(1)以债权（明股实债）形式投到项目公司带来的固定收益；(2)以股权形式投到项目公司带来的权益收益。
3.联合体层面，收益主要来源于(1)认购有限合伙基金份额产生股权收益，优先级一般获得固定收益，施工方作为劣后级而获得浮动收益；(2)施工方参与建设获取的建设利润。
4.GP层面，收益来源于基金管理费用和合约规定的浮动收益。
5.理财产品投资者/信托计划委托人层面，通过理财产品或者信托计划对接有限合伙优先级LP，因此也获得的是固定收益。
（二）有限合伙优先级LP的收益保障
目前，已落地的PPP项目收益率大多为6%-8%，对认购基金优先级LP的金融机构普遍偏低，需要通过一定的方式增加优先级LP的收益率。
1.收益让渡
PPP基金结构化的交易结构设计，使得作为劣后级施工企业可通过收益让渡，补偿优先级。
【案例】山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金
山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金由北京首创资本投资管理有限公司、北京首创股份有限公司、兴业国际信托有限公司、山西省保障性安居工程投资有限公司四方共同出资设立。基金优先级有限合伙人(LP1)为兴业信托；基金中间级有限合伙人(LP2)为首创股份；基金劣后级有限合伙人(LP3)为山西安居。该基金基金主要投资于供水、供热、污水处理、垃圾处理等PPP环保项目。首创资本和山西安居收益让渡的方式，基金的可分配收入第一轮分配需要满足兴业信托约定的年化收益率；若有剩余，再分配与首创资本和山西安居。但亏损由山西安居先承担，保持其劣后级的约定。
2.差额补足
虽然对于PPP项目，财政兜底、承诺收益是明令禁止的，但对于PPP基金，还是具有一定的操作空间。
(1)贴息补偿
财政贴息，亦称"利息补贴"，是国家财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。实质上等于财政代替企业向银行支付利息。
【案例】兴业厦门城市产业发展投资基金
由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立的有限合伙企业。基金总规模达100亿元，兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%（优先级）和30%（劣后级）。厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府对优先级LP提供财政贴息保障。
（2）施工方承诺补差额
虽然PPP项目整体收益不高，但是部分项目的施工利益相对可观，施工方可通过为金融机构补足差额的方式提高资金的可获得性。
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