摘要：我国正处在城镇化快速发展时期，地下基础设施建设滞后。作为重要的城市基础设施，地下综合管廊的社会经济效益日益显现，推进城市地下综合管廊建设势在必行。在推进中也面临诸多挑战，如何有效化解综合管廊造价高、技术难、管理乱的问题，是时下管廊建设热潮中亟待研究的课题。本文以某管廊试点城市的具体PPP项目为背景案例，分析PPP模式在综合管廊项目中的运作思路和运作模式，总结经验，以期对各地综合管廊建设的PPP运作予以启发。
摘要：我国正处在城镇化快速发展时期，地下基础设施建设滞后。作为重要的城市基础设施，地下综合管廊的社会经济效益日益显现，推进城市地下综合管廊建设势在必行。在推进中也面临诸多挑战，如何有效化解综合管廊造价高、技术难、管理乱的问题，是时下管廊建设热潮中亟待研究的课题。本文以某管廊试点城市的具体PPP项目为背景案例，分析PPP模式在综合管廊项目中的运作思路和运作模式，总结经验，以期对各地综合管廊建设的PPP运作予以启发。
一、综合管廊概述
地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。综合管廊建设对于充分利用城市地下空间、节约资源、拉动经济发展、改变城市面貌、保障城市安全等都具有不可估量的重要作用。在国外，日本及欧洲国家已有近五十年的发展历史，而国内综合管廊的发展相对滞后。
近年来，综合管廊的经济社会效益日益显现，其价值越来越被认可。国务院先后出台《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）等政策文件，下决心大力推动综合管廊的建设。根据财政部、住房城乡建设部《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号），2015年、2016年先后共计25个城市被确定为国家综合管廊建设试点城市。通过试点推广、资金支持、政策倾斜、机制创新，力争“到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的‘马路拉链’问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。”
虽然地下综合管廊代表的是一种先进的城市基础设施建设趋势，由于自身也有一些缺点，在推广中也面临诸多问题。首先，综合管廊综合造价较高，费用分摊方式各地不同，涉及到不同企业的利益，建设及维护费用的分摊将给长期维护带来各种不确定因素。其次，地下综合管廊要求管线能够统一规划、统一建设、统一管理。我国对管线单位开挖道路暂未有严格的法律限制，且对地下综合管廊的建设和管理的法律法规也不健全，对于产权归属、成本分摊、费用收取等与管廊运营直接相关的重要问题都没有规定，并无强制规定要求管线单位必须采用公共管廊埋线，这造成了管线单位“各自为政”自行铺设的局面。这些问题的解决，需要观念的更新、政府管理的跟进，也需要建设模式的创新。
二、PPP模式在综合管廊中的应用
自2014年以来，国家力推PPP模式，陆续出台了包括《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等一系列的法规及政策。在PPP模式下，政府部门通过市场竞争机制引入社会资本，有利于解决政府的资金紧缺；同时，政府负责公共产品和服务的价格和质量监督，使得政府能够通过有限的财政资金提供更多、更优质的公共服务。
地下综合管廊属于市政基础设施，是PPP模式推广的重要领域之一。事实上，PPP本身的创新机制，通过引进具备资金实力、技术实力、运营管理实力的社会资本，能够有效化解综合管廊造价高、技术难、管理乱的问题。在具体实践中，不论采用什么样的合作形式，重点要解决社会资本的投资回报问题。从PPP的角度看，如果要确保社会资本的合理回报，需要考虑建设成本、运营成本与管廊收入的平衡。从地下综合管廊的项目特点及现金流量分析，由于城市综合管网建设前期需要大量资金的投入，而向管线单位收取的租用费用不宜过高（否则运营企业没有动力进入综合管廊），因此使用者（管线单位）付费不足以覆盖地下综合管廊的建设成本，地下综合管廊项目属于使用者付费及政府提供可行性缺口补贴的准经营性项目。
PPP模式的具体运作方式有BOT、BLT、TOT、BOO等，具体采用何种形式，取决于项目自身的特征和属性以及需求，以下阐述几种常用的运作模式：
（一）BOT模式（建设-运营-移交）
在BOT模式下，政府与社会投资人签订PPP项目合同，由社会投资人设立项目公司（“项目公司”）具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，并在运营期满后将管廊无偿移交给政府或政府指定机构。运营期内，政府授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府每年度根据项目的实际运营情况进行核定并通过财政补贴或其他优惠政策的形式，给予项目公司可行性缺口补助。
其中，项目公司向管线单位收取的租赁费用可以包括两方面：一是管廊的空间租赁费用，如电力单位等管线铺设专业性要求较高的，可以租用管廊的空间，自行铺设和管理管线；二是管线的租赁费用，如供水、供热等单位可直接租用管廊内已经铺设好的管线进行使用，由项目公司进行维护和管理。
在BLT模式下，政府与社会投资人签订PPP项目合同，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设，建成后由项目公司租赁予政府或其指定实体，由政府负责经营和管理，政府向项目公司支付租赁费用。租赁期满后，项目公司将管廊移交给政府或政府指定机构。
（三）TOT模式（转让-运营-移交）
对于政府现有的存量项目，可以采用TOT模式进行运作。在TOT模式下，政府将项目有偿转让予项目公司，并授予项目公司一定期限的特许经营权，特许期内项目公司向管线单位收取租赁费、并由政府提供可行性缺口补助，特许期满项目公司再将管廊移交予政府或政府指定机构。具体模式与BOT类似。
（四）BOO模式（建设-拥有-运营）
在BOO模式下，政府与社会投资人签订PPP项目合同，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，政府同时授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府向其提供可行性缺口补助。特许经营期满后地下综合管廊的产权属于项目公司所有，项目公司可以通过法定程序再次获得特许经营权，或将管廊出租予其他竞得特许经营权的经营者。
三、案例分析
本文以某市新区的综合管廊项目为例，具体介绍PPP模式在综合管廊项目中的应用。
（一）项目概况
某市新区为科学发展规划，消除拉链路的消极影响，构建和谐地下空间，建设节地新城区，提出了综合管廊工程建设项目。该综合管廊位于新区核心地段，贯穿核心区的公共服务区和高端商务区，总长度近13公里。该项目包含管廊主体结构工程、管廊附属设施及入廊市政管线，其中配套附属设施包括通风机排烟系统、监控与报警系统、供配电系统、标识系统、疏散逃生系统、防雷接地系统、安全管理系统及综合管理用房，入廊管线包括给水、中水、直饮水、排水、电力、通信、燃气、热力，其中电力、通信不含缆线。该项目总投资约20亿元。新区管委会以PPP模式实施该项目，公开采购社会资本，通过项目运营收入和政府可行性缺口补助获取收益，项目合作期为27年（包含2年建设期）。
（二）PPP运作方式
该项目地下综合管廊虽然存在商业运营空间，但由于我国关于地下综合管廊的相关运营、收费政策尚不完善，仅仅依靠管廊运营收入远不能收回其前期投资，需要政府根据管廊实际运营收入情况，通过可行性缺口补助的形式，使社会资本方收回前期投资建设成本，实现合理收益。
根据该项目的基本情况，结合国家PPP的政策及运作实践，该项目地下综合管廊采取PPP模式中的“BOT”运作方式，即“建设-运营-移交”，由社会资本方出资设立项目公司，政府授予项目公司地下综合管廊的经营权，在授权期限内由项目公司负责该项目的投融资、建设及运营维护，项目公司通过管廊运营收入及政府支付的可行性缺口补助获得合理回报。在经营期限结束后，项目公司将该项目资产无偿移交给新区管委会或其指定的相关部门。
（三）项目融资结构
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），“城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。”该项目概算总投资近20亿元，为减轻社会资本方的出资压力，按照不小于20%的资本金要求，考虑到项目前期费用，项目公司注册资本设定为4亿元，全部由社会资本方出资，其他资金可通过银行贷款、股东借款、基金等方式筹集。具体投融资结构如下图所示：
（四）项目回报机制
根据财政部PPP项目合同指南（财金〔2014〕156号），PPP项目常见的收益来源有：政府付费（政府购买服务）、使用者付费和可行性缺口补助。本项目为地下综合管廊建设运营项目，存在着经营性资产，可以获得一定的经营收入。但经营性收入不足以覆盖项目全部建设运营成本，需要政府进行可行性缺口补助，使得社会资本收回成本并获得一定回报。项目基本回报机构如下图所示：
1、管廊运营收入
该项目综合管廊的运营维护权及收益权归项目公司。综合管廊的运营收入包括入廊费和日常维护费。项目公司结合地方相关政策和标准，与入廊管线单位按照市场化原则平等协商确定入廊费和日常维护费，并签订《入廊协议》。管廊运营收入作为项目公司重要的收入来源，是政府测算可行性缺口补助的重要考量因素。
2、政府可行性缺口补助
新区管委会或者其授权部门与项目公司签署《PPP项目合同》，授予项目公司对本项目地下空间开发及基础设施的经营权，项目公司通过政府可行性缺口补助、经营性开发收入实现合理的投资回报。
项目公司获授经营权期间（合作期间），新区管委会或者其授权部门根据项目公司提供的投资建设运营维护服务质量情况和收入资金缺口情况，对项目公司进行可行性缺口补助。
（五）关键问题分析
1、项目风险分配
PPP模式下的风险分担遵循风险管理效率优先的基本原则，根据这一原则，从经济利益和管理效率的角度进行分析，项目公司承担的风险主要包括：项目融资风险、总投资风险、项目运营风险、建设质量风险，不可抗力风险由政府和社会资本双方共同承担。特别地，管廊的运营收入风险需要由政府承担。
2、相关配套安排
首先，地方政府需指定地下综合管廊管线“入廊办法”、“费用分担办法”，从法律上确定收费的合法性和管廊使用价格的形成机制，保障项目公司经营收费权益；其次，依照法定程序，本地管廊收费标准、管线重置建设成本、运营成本和地方的实际情况，并征求各入廊单位的意见，综合评价和计算入廊和使用管廊价格，做到政府、项目公司、入廊单位三方利益均衡。最后，需要建立有效的标准体系、激励约束机制；落实工程建设各方质量安全主体责任；制定地下综合管廊运行管理办法。
3、管廊维护职责界定
在合作期内，项目公司承担着综合管廊的主要维护职责，负责综合管廊本体及附属设施建设、运营管理等，入廊管线维护及日常管理由各管线所属单位负责。
城市地下综合管廊建设运营单位即项目公司与入廊管线单位应在签订的协议中明确双方对管廊本体及附属设施、入廊管线维护及日常管理的具体责任、权利等，划清彼此的权利义务界限，明确双方在管廊维护方面的职责，并约定滞纳金计缴等相关事项，确保管廊及入廊管线正常运行。
4、可行性缺口补助的支付与调整
项目公司通过管廊运营收入以及可行缺口补助金额获得合理收益。管廊运营收入按照政府制定的相关规范执行，可行性缺口补助为使项目公司达到预期收益政府所支付差额补助金额。可行性缺口补助金额按照年度支付，并于项目全部工程完工交付使用后满1年时支付，第二次支付时间为第一次支付时间满一年时支付，并以此类推。
本项目投标时，社会资本方在工程估算总投资的基础上进行可行性缺口补助的报价，当工程竣工验收后的工程总投资与采购时的总投资估算有差异时，将相应的调整政府可行性缺口补助的金额。
四、总结
本文总结了PPP模式在综合管廊项目中的几种具体运作方式，并通过某市新区综合管廊PPP项目实例，分析了PPP模式在综合管廊项目中的应用及需要注意的问题。通过分析显示，PPP模式能够有效解决综合管廊建设中存在的诸多问题，为我国综合管廊建设的大力推进起到很好的助力作用。当然，PPP模式仅仅是基础设施建设的工具之一，是否采用PPP模式，以及具体采用PPP模式的何种运作方式，则需要根据各地区、各项目的具体情况而定。
崔志娟教授政府和社会资本（PPP）模式实战操作高级培训班
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