【PPP系列观察之一】工程项目投资建设的十种模式及其制度设计

      这类项目不属于基础设施投资项目，其产出物为私人产品（Private Goods）。私人产品能够完全采用市场机制来提供，其基本特征一是具有消费上的排他性(excludability)，即排除那些没有付费的人消费该产品的能力；二是消费的竞争性(rivalry)，即某位消费者消费这种产品或服务后，其他消费者无法再次消费或使用。这类产出品一般具有效用上的可分割性(divisibility)，即产品可以分割为许多能够买卖的单位，而且其效用只能对为其付费的私人提供。这些特征使得私人产品的生产和消费能够分开，产品的所有权能够予以明确界定，从而为市场经济的价格机制运行创造了条件。在产品生产方面，竞争性意味着市场应该提供这种产品，因为只要允许市场以某种价格提供竞争性产品，就可以确保人们按照成本、收益及市场价格机制进行生产和使用产品的决策。排他性意味着市场愿意提供这种产品。竞争性产品通过发挥市场配置资源的决定性作用，促进经济资源的优化配置，引导区域经济实现高质量发展。

      私人产品按其性质可以分为纯私人产品和俱乐部产品。纯私人产品是指完全具有排他性和竞争性特点的产品，由于这类产品只适宜市场供给，所以又称为市场产品。

      提供私人产品的投资项目，不属于基础设施投资项目，这类项目在全部固定资产投资中占有很大比例，是撬动经济增长的最主要力量。我国2017年全年固定资产投资63.17万亿元中，基础设施项目投资为14.00亿元，占固定资产投资总额的比例为22.2%，表明非基础设施项目的投资比例高达77.8%。非基础设施项目提供私人产品，在市场经济环境下，应主要由私人部门进行投资建设。我国2017年民间投资达到38.15亿元，占当年固定资产投资的比例高达60.4%。民间投资的资金投向可能是基础设施项目（如采用PPP模式投资的基础设施项目），但主要应该是投资于私人产品项目。

      私人产品项目作为应该进行完全市场化运作的投资项目，不涉及公共利益，不采用PPP模式，从逻辑上政府财政资金不应该介入。政府部门主要通过改善营商环境，提升当地的投资吸引力。政府部门不参与具体项目交易结构的安排及项目自身的投资建设及运营管理。在投资项目的行政许可管理方面，我国应该对这类项目实行备案制管理，项目投资方应该履行备案制所约定的信息告知及备案义务。

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政府引导性私人产品项目

      政府引导性私人产品项目，也称政府引导性市场化产业发展项目，是指需要政府政策及战略规划进行引导的私人产品投资项目，主要包括以下类型：

      1、俱乐部产品项目。这类项目虽然具备私人产品项目的基本特点，但不完全属于私人产品，可使特定范围的消费者群体受益。这类项目因涉及特定群体的公共利益，不同于一般性私人产品项目，需要政府部门进行产业政策及战略规划层面的引导。

      2、需要政府进行总量控制的项目。这类项目需要政府部门对其投资进行规制（Regulated asset base），即经过竞争由政府部门颁发许可，允许被许可人获得其投资建设并运营项目资产，获得相应的投资回报，投资回报水平（涉及产品定价问题）受到政府监管限制，并受到独立监管机构的监管。这类项目因不属于基础设施投资项目，因此不属于基础设施特许经营PPP项目。

      3、重点产业发展项目。是指在区域经济体系中占有重要战略地位并在区域经济规划中需要重点发展的产业项目，具体包括主导产业、先导产业、支柱产业、先行产业、瓶颈产业、基础产业等产业领域的投资项目。

     一是主导产业，是指能够依靠科技进步或创新获得新的生产函数，能够通过快于其他产品的“不合比例增长”的作用有效带动其他相关产业快速发展的产业或产业群，这类产业应同时具备三个特征：

    （1）能够依靠科技进步或创新，引入新的生产函数；

    （2）能够形成持续高速的增长率；

    （3）具有较强的扩散效应，对其他产业乃至所有产业的增长起着决定性的影响。这类产业往往既对其他产业起着引导作用，又对区域经济起着支撑作用。主导产业会受所依赖的资源、体制、环境等因素的变化而演替。

     二是先导产业，是指在区域经济中具有重要的战略地位，并在区域经济规划中先行发展以引导其他产业往某一战略目标方向发展的产业或产业群。这类产业对其他产业的发展往往起着引导作用，但未必对区域经济起支撑作用。先导产业一般具有以下特点：

    （1）行业增长速度超过GDP，并且保持持续增长；

    （2）对区域经济未来走向影响较大；

    （3）是财富积聚速度最快的行业；

    （4）市场潜力大，处于规模快速扩张的成长期；

    （5）产业关联系数大、技术联带功能强。

     三是支柱产业，是指在区域经济体系中占有重要的战略地位，其产业规模在区域经济中占有较大份额，并起着支撑作用的产业或产业群。这类产业往往在区域经济中起着支撑作用，但不一定能起到引导作用。同时，往往由先导产业发展壮大，达到较大产业规模以后成为支柱产业或先成为对其他产业的发展既起引导作用又对区域经济起支撑作用的主导产业，然后再发展成为对其他产业的发展不再起引导作用而只对区域经济起支撑作用的支柱产业。一种或一类产业要演化成为支柱产业，必须经历一个漫长的生长、发育、竞争、淘汰、成熟的过程，只有那些经过残酷竞争而生存下来且得到不断壮大，其经济规模在区域经济总量中占有较大份额的产业，才有可能成为区域中的支柱产业。

      四是先行产业。狭义的先行产业是指根据产业结构发展的内在规律或自然规律必须先行发展以免阻碍其他产业发展的产业，这类产业包括瓶颈产业和基础产业。广义的先行产业包括狭义的先行产业和先导产业，即根据区域经济战略规划的需要人为地确定必须先行发展以带动和引导其他产业发展的产业。

     上述各类项目具备私人产品项目的一般特征。政府部门对于这类项目应该发挥何种作用，存在不同的看法。一部分观点认为，政府部门应该通过制定规划，并通过必要的财政资金补贴等多种方式，引导和促进这类产业项目的投资建设。另外的观点认为，应该充分发挥市场经济配置资源的决定性作用，政府部门应该放弃对这类项目投资活动的干预。这类产业的最终发展，是市场机制自身发挥作用所形成的结果，而不是政府规划引导的结果。

     多数观点认为，在市场经济环境下，政府财政资金不应该介入这类项目的投资建设，政府部门不参与具体项目交易结构的安排及项目自身的投资建设及运营管理，仅进行战略规划及政策引导，通过招商引资等活动吸引投资。在投资项目的行政许可管理方面，对这类项目应该实行备案制管理，项目投资方应该履行备案制所约定的信息告知义务。政府投资主管部门可以通过发布产业指引目录等方式，引导相关产业健康发展。这类项目不采用PPP模式。

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企业市场化独立运作的基础设施项目

      基础设施（infrastructure）是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的物质基础条件，包括经济基础设施和社会基础设施。基础设施和公共服务属于一个对象的两个方面。基础设施提供公共服务，公共服务的供给离不开基础设施。经济基础设施提供为经济发展提供支撑的公共服务，即经济性公共服务；社会基础设施提供满足社会公益需求的公共服务，即社会性公共服务。认为基础设施和公共服务属于相互并列的两个不同领域，在逻辑上不能成立。基础设施的投融资建设应该有利于公共服务的提供，二者不能相互割裂。基础设施项目即为提供公共产品的项目，与私人产品项目相对应。

      公共服务的提供总体上包括三个途径，即传统的由公共部门提供公共服务、公共部门与私营部门合作以PPP等模式提供公共服务，以及通过私有化完全由市场来提供。由私营部门提供公共产品，是市场经济环境下公共产品提供的重要方式，但不属于PPP模式。私营部门利用其专业力量，发挥市场配置资源的决定性作用，是提高公共服务供给质量和效率的重要途径。由私营部门提供公共服务，会出现公益性和商业性矛盾的现象，出现市场失灵的情况，因此其适用范围受到限制。政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入标准引导、完善实施监管等措施来维护公共利益。

      在市场经济机制相对完善的国家，由私人部门单独参与基础设施建设并提供公共服务的比例大于采取PPP模式的比例。对于私有化的项目，即完全放开由私人部门承担的基础设施和社会事业投资建设项目，政府部门不参与具体项目的建设和运营管理，只是通过制定规划、政策及准入标准进行引导，属于规制管辖（regulation）的范畴，因此不存在政府部门和私人部门之间的合同关系问题。

      在投资项目的行政许可管理方面，我国过去一直按照“政府投资项目”和“企业投资项目”的划分进行制度设计，政府投资项目实行审批制，企业投资项目实行核准制和备案制，并分别制定《政府投资条例》和企业投资项目《核准和备案管理条例》等行政性法规进行规范化管理，制度建设的基本思路是加强政府财政资金投资项目的管理，弱化企业投资项目的管理。就企业投资项目而言，国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及事业单位的投资，均不考虑其所有制的性质，统一要求实行核准制或备案制。这种制度设计思路在逻辑上存在很大问题，不利于加强政府对公共项目的管理，损害了公共利益。

      我们认为，今后我国的项目管理制度设计，应要求做到与国际接轨，按照“公共项目”和“私人产品项目”的分类进行管理。我们建议，应对“核准制”和“备案制”进行重新定义，要求私人产品项目统一实行备案制，公共项目统一实行核准制。对于需要财政资金投资的公共项目，应在核准审查的基础上，对财政资金投资的必要性和合理性进行预算审查。对于市场化独立运作的基础设施项目，虽然没有政府财政资金的介入，但项目的性质属于公共项目，应该按照公共项目“核准制”管理的新概念，履行核准审查的相应管理程序。

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公共部门投资运作的基础设施项目

      财政资金交由受当地政府支配的公共部门使用，由公共部门负责项目的投资建设及运营，由公共部门提供公共服务，是公共服务提供的传统方式。这种方式投资的项目，资金全部来自于财政资金，投资对象为公益性特征非常明显的公共项目。在西方一些已经建立现代市场经济体系的国家，由公共部门承担政府付费型基础设施和公共事业建设项目仍然是主导方式，占公共投资的比例一般达到60%以上。通过公共部门治理体系的建设，公共部门提供公共服务可以做到高效率，低成本、公开透明，提高财政资金的使用效率。公共部门提供公共服务，也会存在各种问题，使得效率目标难以实现，即存在政府失灵的问题。一些领域的政府失灵可以通过体制改革机制创新予以解决，但有些领域难以解决。因此，公共部门提供公共服务的适用领域受到限制。

      对于由公共部门提供公共服务的投资项目，资金来源于政府财政性资金，项目的实施主体为公共部门，但政府（Government）和公共部门（Public Sector）往往可能不是同一个机构。政府属于公共部门，但公共部门的范围可能远远大于政府部门。政府将公共项目交由公共部门来实施，政府与公共部门之间的关系应该是一种行政授权关系。政府部门通过行政授权，使得公共部门（Public Sector）获得参与公共产品和公共服务提供的资格，二者之间的关系应该受行政法规的约束。政府与公共部门之间签署的授权协议属于行政协议的范畴。这时，公共部门（公营机构）不要求获得商业合理回报，而是将维护公共利益作为其首要目的，二者的合作不属于民事商业合作。这种项目运作模式不属于PPP模式。

      在我国，获得政府授权运作这类公共项目的公共部门，可能是当地政府所属的事业单位、平台公司、国有企业或其他专属机构。这类项目属于典型的政府投资项目。在投资项目的行政许可管理方面，应首先按照公共项目核准制的要求进行严格的核准审查，论证项目建设的可行性，并在核准审查的基础上，对财政资金投资的必要性和合理性进行预算审查。

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政府采购类PPP项目

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特许经营类PPP项目

      特许经营类PPP项目，一般属于使用者付费类PPP项目。但是，如前所述，并不是如果存在使用者付费的情形，一定就是特许经营类PPP项目。判断公共部门和私营部门签署的PPP合同是否属于特许经营合同，主要考虑两个因素：一是私营部门所获得的收入来源必须是经营该设施；二是由私营部门承担该设施的经营风险。如果政府通过财政补贴来保证私营部门获得预期回报，则私营部门本质上不承担该项目的经营风险，该合同不属于特许经营合同。如果工程建设费用实质上由政府承担，如BT模式，工程承包商并不从直接使用该设施的用户付费中收取报酬，该合同也不是特许经营合同。

      特许经营类PPP项目，属于使用者付费类PPP项目，但政府采购类PPP项目也会存在使用者付费的情形。政府采购类PPP项目，一定是政府付费项目，但特许经营类PPP项目也存在政府付费的情形。判断一项PPP合同属于特许经营合同还是政府采购合同，不是看其回报机制，而是看其风险承担情况。PPP交易结构设计的核心是风险分担问题。PPP项目实施的目的是提供公共服务。任何类型的PPP项目，其SPV都必须承担提供公共服务的可用性（Availability）风险。政府采购类PPP项目仅承担可用性风险。特许经营类PPP项目除承担公共服务的可用性风险之外，还需要承担市场需求的商业风险。

      政府在赋予私营部门特许经营合同的同时，通过财政资金补贴的方式对工程建设及运营成本进行补贴，这种情况不改变合同的特许经营性质。这类项目虽然存在以政府财政补贴的方式进行政府付费，但政府通过财政资金付费或者给予PPP项目SPV公司其他优惠政策的目的，是要提升拟建PPP项目的市场生存能力（Viability），是政府部门对PPP项目市场生存能力缺口的一种资助（Viability Gap Funding, 简称VGF），PPP项目的SPV仍然需要承担市场需求的商业风险，因此这类项目仍然属于特许经营项目。

      对于具有收费基础，并且经营收费能够完全或部分覆盖投资建设及运营成本，且能够通过政府补贴部分资金或经营性资源的情况下，私营部门可以取得合理投资回报的项目，可以通过政府授予特许经营权的模式，采取建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、建设－移交－运营（BTO）等模式进行运作，具体运作模式应根据项目特点及国家相关政策灵活采用。

      PPP强调合作主体之间建立平等伙伴关系，因此特许经营协议双方建立的是平等合作关系。这类项目的特点，一是具有一定的自然垄断性特征，可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路项目，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。

      对于特许经营类PPP项目，在投资项目的行政许可管理方面，应首先按照公共项目核准制的要求对项目本身进行严格的核准审查，论证项目建设的可行性，并在核准审查的基础上，对使用者付费及财政资金补贴的可行性及可融资性进行分析论证。对于需要财政资金补贴的特许经营PPP项目，应对财政资金投入的必要性和合理性进行财政预算审查。

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公私股权合作模式

      政府采购类PPP和特许经营类PPP是PPP的两种最基本模式。除此之外，我国的现行PPP政策文件，将“股权合作”与“特许经营”和“政府购买服务”并列作为PPP模式的基本类型之一。股权合作的核心意涵，就是公共部门与私营部门通过共同组建股权投资公司（Public/private joint ventures）的方式提供公共服务，是基础设施项目运作的重要方式之一。

      传统的特许经营类PPP模式和政府采购类PPP模式，都强调政府财政资金退出PPP项目的前期投资。采用PPP模式的直接动因，就是政府财政缺乏资金，或者财政资金的使用效率低，需要引入私营资本进行投资，让财政资金退出项目的前期投资。PPP上述两种基本模式的区别主要体现为私营投资的回报方式不同，共同点体现为财政资金不参与PPP项目公司的股权投资。

      近年来，国际上开始强调公共部门与私营部门进行股权合作的重要性。英国财政部于2012年提出的PF2，作为PFI模式的升级版，其核心特征与PFI一致，最主要的改进就是要求政府部门在PPP项目公司中可以拥有少量持股，并向项目公司派驻董事。欧盟提出的组织层面的合作伙伴关系（Institutional Partnership），也强调公私双方可以开展股权层面的合作。根据英国的实践，公私双方合作的具体形式，可以采用公司形式，即公共部门和私营部门共同建立一个新公司，共同持股，也可以是合同形式的合作，即公共部门和私营部门不成立新的独立法人机构，而是在商业协议的合同条款下开展合作。

      英国近年来还成立一些互助合资公司（“mutual” joint venture），员工可以拥有合资公司的股份。英国财政部在2010年还专门出台合作公司指南《合作公司：公共部门机构与私营部门成立合作公司的指导意见》（Joint Ventures: a guidance note for public sector bodies forming joint ventures with the private sector）。这类合资公司一般被用来继续实施公共部门以前从事的一些商业活动或是实现公共部门拥有的不动产的商业开发价值，而不是用来建设新的公共基础设施，有时是为了之后出售公共资产等目的而设立。

      对于成立合资公司进行股权合作是否属于PPP模式，一直存在争议。“股权合作”模式具备“利益共享”、“风险共担”及“长期合作”、“伙伴关系”等PPP的基本特征，但不是通过使用者付费或政府付费，而是通过投资分红、股本增值等方式获得投资回报，因此部分专家认为不应将其纳入PPP范畴。同时，大部分观点认为，股权合作是提供公共服务的重要方式，采用PPP模式的目的是提供公共服务，因此股权合作是PPP模式的重要实现形式。

      对于采用公私股权合作模式的投资项目，因有政府财政资金的股权投资，我国现行管理制度将其视为政府投资项目，应纳入政府投资管理的范畴进行规范化管理。在投资项目的行政许可管理方面，应首先按照公共项目核准制的要求对项目本身进行严格的核准审查，论证项目建设的可行性，并在核准审查的基础上，对政府公共机构与私营部门合资成立项目公司的可行性进行分析论证，对政府财政资金进行股权投入的必要性和合理性进行财政预算审查。

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存量项目的PPP改造

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综合性公私合作模式

     在基础设施投资建设领域的公共部门与私营部门合作，除具体单个项目的合作之外，在实务操作层面还存在大量的战略规划层面或项目群的合作。具体形式灵活多样，并不断创新。根据英国的实践应用，举例如下：

    1、战略性基础设施合作伙伴（Strategic infrastructure partnerships），地方政府需要实施若干个众多基础设施项目，这些项目可能规模太小，不适宜分别单独采用PPP模式进行合同谈判，或者这些项目具有很强的关联性，则可将其捆绑打包委托给SPV公司，由一个SPV公司来实施一系列PPP项目。

    2、执行伙伴或综合执行人模式（Delivery partner or integrator）。地方政府授权特定机构，以政府公共部门的名义来实施一系列具体的PPP项目，包括实施采购前的准备、具体采购活动、对具体项目的建设和运营进行监管等。执行伙伴获得政府部门的授权，可实施集中采购活动，由其对整个资产交付及公共服务的提供负责。

    3、灵活或混合性项目(Flexible or hybrid projects)。对于一些特别巨大复杂的基础设施项目，现阶段无法界定整个周期内工程项目的实施内容、投资规模、融资需求及公共服务的具体要求，需要采取灵活方式，借鉴和吸收不同类型PPP模式的有益元素，进行模式整合和创新，形成针对拟建项目的量身定做的综合性PPP模式运作方案。

     综合性公私合作模式的具体实施方式多种多样， 并结合具体实践进行不断创新。在投资项目的行政许可管理方面，应首先按照公共项目核准制的要求对项目本身进行严格的核准审查，论证项目建设的可行性。如果拟建项目存在使用财政资金的情况，应在核准审查的基础上，对财政资金投入的必要性和合理性进行财政预算审查。