【PPP专题】第一篇2018回顾:PPP并未进入调整期

本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。本文部分内容引用了本文作者在法询金融“金融监管研究院”发表的《平台、PPP、棚改收紧后：地方政府如何筹资？》，引用已获授权，在此表示衷心的感谢。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。

【核心观点】

2018年PPP项目总体增速呈趋缓势态，净落地率上升2%，支出责任呈上升趋势，行业分布依旧稳定，总量依旧较少。2018年PPP并未进入调整期，而是呈现出发展萌芽特征。

2019年3月8日财金10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》的发布，将对PPP产生重大而深远的影响。2015年42号文[1]确定PPP功能为提质增效、投资控债之后，业界寄予PPP期望功能的争论，主要集中在PPP项目对于地方财政的开源抑或节流，还是二者兼有的观点上。

片区开发相关类和交通旅游、农林水利、医教文体、养老保障等行业项目中使用者付费部分(虽然比例很小)，是主要被寄予开源增收希望的PPP项目类型，而其他领域则较多是被寄予节流节支希望的PPP项目类型。

10号文的颁布，对争论是一个回应，即，将PPP的功能主要定位在节流节支基础上的提质增效、投资控债功能上，这一定位，对于PPP发展趋势将起到重要的确定作用。

在此基础上，采取有力措施，控制PPP项目中政府付费部分产生的财政支出责任，是10号文的另一核心用意。

截至2018年末，管理库项目累计8,654个、投资额13.2万亿元，比2017年末净增资额2.4万亿元。储备清单项目3,971个，投资额4.6万亿元。储备清单情项目与管理库项目合计投资额为17.8万亿元，比2017年末净增资额0.06万亿元。

说明从总体上来看，更多的项目通过储备清单识别阶段的孵化和推介工作，进入了管理库项目的阶段。

2018年1月至12月管理库每月净增投资额见下图，其中3、4月因集中清理整顿，项目个数净减少。

管理库2018年每月净增项目投资额图示(亿元)

注：以上两图和数据来源为财政部《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》、《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》、明树数据等。其中，为了数据可比性，数据包含管理库项目和储备清单项目；由于缺少数据来源，2018年当期金额为与2017年累计额相减所得之差。2018年当期金额较小，主要是由于上半年集中清理整顿，3、4月项目个数净减少。

2014-2015年的落地金额，采用的是明树数据的“成交定义”规模数据。

截至2018年末，管理库准备、采购、执行阶段项目投资额分别为2.6万亿元、3.4万亿元、7.2万亿元，目前无移交阶段项目。

2018年，管理库落地项目同比净增1,962个、投资额2.6万亿元；截至年末，管理库累计落地项目数4,691个、投资额7.2万亿元。

2016—2018年落地率(即已落地项目数与管理库项目数的比值)分别为31.6%，38.2%，54.2%，2018年同比上升16.0个百分点。

由于当使用累计存量作为唯一指标，则会随着分子和分母的同步增大，而使分数比值越来越趋近于1，指标意义敏感性下降，因此我们使用当期落地项目金额/当期库内未落地项目金额，得出的净落地率比值，2017年是28%，2018年是30%，考虑到2018年清库的情况，可见净落地率上升趋于平缓。

2018年，净增开工项目1,078个，累计已开工项目2,237个，投资额3.2万亿元。

由于缺少PPP项目固定资产投资额数据来源，考虑到进入建设期、分期建设、融资可得性等多方面因素，业内对实际固投额和到位融资额的估算方式差别很大。因此，得出的估算数据也相去甚远，但总体意见是，与地方政府债务余额18万亿(数据来源见尾注[2])和政府购买服务规模(参考开行棚改贷款3.9万亿，数据来源见尾注[3])相比，差距仍然较大。2018年PPP并未进入调整期，而是呈现出发展萌芽特征。

全国PPP综合信息平台已启用PPP项目财政支出责任监测预警系统，动态监测PPP项目财政支出责任和财政承受能力情况，着力防范财政风险。

监测预警系统截至2018年12月数据显示，按财政本级(含省本级、地市本级、区县本级)统计，全国2,508个有PPP项目入库的本级中，2,503个本级的各年度PPP最大一般公共预算支出责任占一般公共预算的比例(以下简称财承占比)均保持在10%以下，符合财政承受能力要求，其中七成以上即1,787个的各年度财承占比都低于7%预警线，处于安全区间；有5个本级的财承占比在近期个别年份超10%，按有关要求停止新项目入库。总体看，PPP项目潜在财政风险得到有效监测和防控。

PPP管理库全部项目未来30年(2018年至2047年)的财政支出责任共计16.2万亿元，包括一般公共预算支出责任12.8万亿元、政府性基金支出责任3.4万亿元。其中，已落地项目财政支出责任9.0万亿元，包括一般公共预算支出责任6.8万亿元、政府性基金支出责任2.2万亿元。从时间分布看，如图3-1，全部项目支出责任高峰在2025年，为9,745亿元，包括一般公共预算支出责任7,523亿元、政府性基金支出责任2,222亿元。

2018-2047年各年度全部PPP项目支出责任总额(亿元)

以下我们搜集整理了2018年发布的《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》和2019年发布的《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》两份报告的相关数据，可见支出责任呈现上升趋势。

支出责任的上升趋势，引发业内对PPP发展讨论。基于部分地区因多方面原因未使用PPP模式等漏出因素，财承10%比例不可能被完全使用，除此之外，财承空间的变化还受到财政增速、政府付费比重增速等因素影响，财承空间有可能逐渐缩小。

注：

上文两份报告，分别简称为“2018年报告”，及“2019年报告”。

2017年支出责任总额为2101亿元，约占当年地方一般公共预算支出(17.3万亿元)1.2%

2017年末92号文掀开的清库序幕，引起了业内的担忧甚至恐慌，多家商业银行传出叫停或者暂缓PPP项目审核，但通过对2018年末与2017年末数据的比较分析，按照行业划分的PPP项目分布仍保持基本稳定，除了科技、能源行业占比排名发生三名以上的变化外，其他行业排名变化不大，说明合规性要求是清库的主要目标(详见下表格)。

项目投资额占比比较表(2018年与2017年，按行业)

注：数据来源为财政部《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》，明树数据等，其中，2017年末数据为成交项目数据，2018年末数据为项目管理库数据。

2018年可行性缺口补助类项目呈现出了量比齐升态势，投资额规模及所占比重几乎达到其他两类之和的二倍；其他两类则呈现比重下降趋势，尤其是使用者付费类项目，呈现量比齐降态势。

究其原因，业界一般认为主要来自三个方面：

一是投资者未能进一步扩大PPP项目的投资与经营性收益的关联机制，难以覆盖项目投资成本，导致使用者付费类项目规模和占比下降；

二是使用者付费类项目本身并无财政支出责任，出于多方面因素，存在脱离于项目管理库和监管的客观可能性；

三是在严控地方政府债务和支出责任的政策导向下，完全政府付费项目受到了一定程度的限制。

2018年各季度末管理库累计投资额按回报机制占比图

2017年末与2018年末PPP项目投资额比较表(按回报机制)

单位：万亿元

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