作者：道PPP 来源：财政部PPP中心
[2016年6月7日，按照财政部统一部署，由财政部政府和社会资本合作（PPP）中心主办、湖南省财政厅承办的“PPP在中国”国际研讨会在长沙成功召开。会上，国内外嘉宾围绕PPP融资主题展开了热烈的研讨。此文摘录了研讨会上“社会资本PPP融资的实践与挑战”对话环节的精彩发言。]
一、社会资本PPP融资的实践与挑战
（一）我国各级政府多措并举推进PPP融资
一是顶层设计保障。各级政府注重研究、探索金融支持PPP项目的条件和方式，规范PPP项目当中的融资行为，鼓励创新符合PPP特点的金融服务；积极发挥PPP基金的支持引导作用，发挥财政资金的杠杆作用，引导社会资本更多投资公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域；加大政策性贷款的支持，给予PPP项目差异化的贷款政策，适当放宽贷款期限，优化贷款利率，建立绿色通道，加快PPP项目贷款的审批，等等。
二是鼓励多样化融资。一方面实现融资主体多样化，通过放宽养老资金、保险基金、社保基金投资限制条件，加快完善多层次资本市场建设等方式，改变目前PPP项目金融支持主要依赖于商业银行贷款的现状。另一方面，实现融资方式的多样化。在项目公司组建阶段，可以吸引各类基金直接投资项目的股权。在项目建设期和运营初期，投入较大，现金流较小银行贷款仍然是主要来源，但在这个阶段可以探索利用项目收益债融资工具。当项目进入营运稳定期至最终移交时，PPP项目的现金流清晰可见，这时可以利用资产证券化、保险资产支持计划、公司债、非公开定向债券、中期票据、永续票据等金融工具。
三是划清权责利。各级政府十分重视强化政府履约意识和能力，把完成政府支出责任纳入年度预算和中长期规划，稳定项目收益预期，加强融资方前期参与，设置融资方的介入权，签订各类合同分散风险，比如像工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品和服务购买合同等等。通过与各个参与者的合同安排来分散项目风险，使风险受到控制。
（二）社会资本的PPP实践与体会
中国交通建设股份有限公司投资事业部总经理助理姚磊表示PPP模式已成为推动自身转型升级的重要力量，指出：（1）企业在PPP发展中需明确角色定位。企业应该是政府经济社会发展的责任分担者；区域经济发展的深度参与者；政府购买公共服务的优质提供者。（2）坚持融资原则，筑牢PPP项目防火墙。要具有契约精神，以投融资协议等合同文本约束各方的权利和义务，保障投资人权利；以平等协商为底线，共同构建项目的边界条件；以合理收益、分配风险为原则，保障项目的经济效益水平；以金融机构的放款条件为先导，以项目的基本面预先判断，事先完善项目融资的必备要素，有效推动项目融资落实；要提高产能结合的契合度；在资产运营中要提高运营效率。
中国水环境集团副总裁李国山表示，金融与实业结合、拥有核心技术是做好PPP项目的关键。作为参与企业，一是要研发核心技术；二是要借助融资合作,实现互利共赢。
东方园林生态股份有限公司生态板块中心总裁左志表示，民营企业可以借助PPP模式发挥潜力，改变竞争格局。PPP项目需求强劲，目前呈现出快速增长态势，为民营企业提供了发展空间；PPP模式为企业强化了法律保障；PPP模式推动了金融创新和改革；PPP模式能有效遏制盲目投资。
（三）我国当前PPP融资的挑战及应对办法
国务院发展研究中心研究员、博士生导师孟春认为，我们所面临的挑战，一是目前融资方的前期（项目识别、项目准备阶段）参与度不够高。二是项目公司（SPV公司）的融资能力还不够强。这在一定程度上限制了PPP项目融资的可获得性和融资成本的最小化。三是PPP项目融资的方式还比较单一。我国的PPP项目仍是以银行贷款为主要金融支持手段，通过银团融资、债券融资、信托融资、资产证券化等方式筹集资金的比例还比较低。四是现在融资的风险管控能力还需要加强。他建议要深入研究、探讨推动金融机构创新符合PPP模式特点的信贷方式，引导金融机构对PPP项目的融资支持，特别是通过放管扶的改革，优化投融资环境，促进PPP项目的融资发展。
李国山表示，需要借这个平台特别澄清两个问题。一是PPP模式可不仅仅是融资，PPP模式下的社会资本是带着技术、资本、人才、满腔热情而来的，所以，PPP模式不仅仅是钱的问题。二是PPP模式也不是BT，跟BT的差别很大。他强调：一是要创新，要提高技术能力，去甄别项目，去判断项目风险，而不是一味地要求增信。二是调整财务投资收益。金融机构在评估风险的同时，也要追求合理回报。相对来说，如果对整个项目把握得比较好的话，现金流会比较好，但是收益不会很高。在这种情况下，金融机构对资金的成本要求会趋向合理，实现共赢。
左志认为：目前存在的一个最大问题就是，无论是银行还是金融机构，都还没有出台完整的、专门针对PPP模式的信贷政策和金融产品。这样造成了很大的需求差异和困难。不过，这一现象已发生了变化，如中国农业银行已出台了针对PPP项目的信贷政策，农发行、国开行推出的PPP项目专项基金也是很适宜的。他还建议财政部推出的中国PPP融资支持基金能够带头支持生态环保项目，造福一方百姓。
姚磊表示，央企的融资也跟社会资本一样，面临着发展瓶颈问题。从目前的项目融资情况来看，城市综合开发项目、轨道交通项目比较容易引起基金、金融机构的青睐。金融机构对部分地方政府的履约能力显得信心不足，在项目预期收益不明晰的情况下，还会提出一些需要央企提供担保和其他的增信要求。目前，PPP融资的资金缺口比较大，需要国际、国内各方面金融资本助力，才能使PPP融资市场稳步健康的运营。他指出，目前PPP政策方面的当务之急还是顶层设计的立法工作，主要是理顺特许经营立法和PPP立法之间的关系。另外，还需要理顺过去政府融资平台跟社会资本的关系。他还建议，银监会或者是财政部能够统一银行对PPP项目的贷款条件。如果每家银行提出的贷款条件不一样，社会资本在项目前期谈判时，要满足不同金融机构的要求困难很大。此外，还需要出台PPP项目股权或产权交易指引。现在的PPP项目股权投资周期一般是10到30年，但社会资本的资金是有限的，需要流动，需要把资本换成资金，通过投资再变成资本，由此形成一个良性循环。如果社会资本的资金投资以后就变成了固定资产，不能退出，则无法形成一个良性循环，社会资本的再投资能力就会被限制。
二、银行参与PPP的实践与挑战
（一）金融机构如何看待PPP模式
中国人民银行金融市场司处长马贱阳表示，对金融资本参与PPP模式可以有期望，但不要寄予厚望。因为：（1）PPP模式不是一个融资工具或融资方式，从本质上讲，PPP模式是政府采购的一种形式，涉及政府部门如何配置资源。PPP模式要做好，主要工作还是在政府部门；（2）目前中国推广PPP模式的法律、会计、税收制度等还不够完善。PPP模式如何发挥作用，做还需通过试点、总结经验，逐步推广；（3）金融资本只是一个融资中介，不参与PPP项目的具体管理。金融资本参与PPP项目还存在很大的信息不对称，故金融资本参与PPP项目需要在风险防范方面，比实际参与项目运作的民营资本和社会资本要更加谨慎。
建设银行资产管理业务中心总经理谢国旺表示PPP模式对政府来说是一种资产的配置，但对建行来说是一种资产配置的类别或者是一个资产配置的途径，可以帮助解决债权类资产与股权类资产的配置问题。建行热烈拥抱PPP模式。实践中，建行认购了财政部主导的中国PPP融资支持基金的最大份额——300亿，目前已经出资120亿。除此之外，2014年建行做了第一笔PPP贷款，并且制度了相应的管理办法。
（二）金融机构如何考量PPP项目
马贱阳表示，PPP项目的交易机构无论采取哪种付费方式，其目的都是要让政府从无限问题走向有限问题，故一定要有一个权责利很清晰的法律环境，让政府无形的手变成有形的手，但这种有形的手边界怎么定、付费方式的边界在哪里、怎样通过法律手段来保障权利的实现等问题，需要进一步确定。金融机构则需要一个很明确的现金流表或者说项目预期。这种预期同样需要建立在一种完善的、有法律保障的基础之上。例如，我们以前都是要政府出具回购函，现在叫担保，但是在目前的法律环境下，这样的方式不一定完全合法。PPP项目的周期可能是15年或者30年，在这么长的周期里，不论是合同文本、还是政府承诺的回购或补贴，如何使这些承诺具有可信度是我们面临的一个关键问题。
济邦投资咨询有限公司董事长张燎表示，所谓的新PPP和以前的类PPP、准PPP的差异在于制度环境的变化。现在，我们有新《预算法》，有跨年度预算，有全口径预算管理，这些都在一步步落实。目前整个预算体系，包括政府付费型PPP项目的现金支出，相对于以前年度预算不透明的政府付费制度来说，差异还是很大的。政府方如何把这方面做实，如何把政府的财政支出承诺真正放入预算，以取信于社会资本、取信于金融机构，也是一个很关键的问题。
谢国旺表示，财政部2015年21号文、166号文，以及2014年113号文，对以上提到的问题已经有了非常明确的规定。现在金融机构在做决策的时候会参考以下标准：这个项目（1）是否经过同级政府的批准，以及是否经过同级政府的物有所值评估；（2）是否通过人大的决议，它的支出义务以及整个预算安排是否纳入人大决议；（3）是否纳入中期财政规划；（4）是否纳入地方财政，或者说地方的PPP目录；（5）是否纳入到财政部PPP中心的PPP信息发布平台的数据库。但在实际操作中，还要考察整个政府的信用状况、财政状况、以及项目本身的现金流和政府信用的关联度。其实金融机构更看重的是这些标准。
PeterBurnett还分享了其开发PPP项目的三点经验：（1）一定要有非常专业的顾问帮助编制PPP合同。在这个过程中，要和项目所在国和投资国进行充分的沟通；（2）要很好地识别风险，并在各方优化风险分担；（3）要建立长期成功的合作伙伴关系，需要确保对各方而言，财务上、经济上的收益都是公平、透明、可预见的。
（三）金融资本如何在PPP融资中发挥作用
马贱阳表示：（1）中国PPP模式发展到现在，需要债权、股权和夹层投资等多种资本形式的支持，金融部门需要进一步提高创新能力，才能为PPP项目提供更好的金融服务；（2）在有稳定的现金流以及有一定风险隔离的情况下，可以试推资产证券化。
谢国旺对金融资本提出两点建议：（1）希望能够从资金的融通方转变为资产的管理方；（2）希望提供的资金性质从现在纯债权类向股加债包括纯股性的资金性质转变。
招商银行招银金融租赁有限公司副总裁娄怡介绍了新的融资模式——融资租赁。融资租赁是从上世纪80年代进入中国，经过20多年的发展，到2007年银监会批准金融性的试点，租赁公司开始有了一个长足的发展，目前每年的增长率大概是63%。常用的三种模式为：直租模式、社会回租和金融租赁。她认为，金融机构对项目的评判标准主要看的还是承租人主体，以及项目本身产生的现金流情况。
三、非银行类金融机构参与PPP的实践与挑战
（一）打造良好的PPP金融生态环境
财政部金融司处长阚晓西表示，政府推广PPP模式的目的就是，政府用公共资金、资源、资产来换取老百姓的公共产品和服务。政府希望以有限的责任来承担义务，由产业资本负责实业，由金融资本负责控制风险管理。PPP融资的目的不是为了要用钱，而是将公共领域市场向民营资本开放、向社会资本开放，把它们的专业优势发挥到最大，在实现自己创造商业价值最大化的同时，带动整个社会的福利与进步。中国PPP融资支持基金追求稳定的长期的收益，可以增进社会资本和政府之间的合作，使老百姓能够合理负担公共产品和服务的价格，也使社会资本合理合法的权益能够得到保障。
平安保险公司投资管理中心国债投资部经理余文杰表示，保险资金有一个长期的特征，往往存续二、三十年。大多数PPP项目从建设期到运营期也有二、三十年。这二者的期限是天然的匹配。因此，可以把保险资金集合在一起，对PPP项目进行一些投资。另外，从风险和收益角度看，保险资金和PPP项目都追求低风险低收益，特性也相匹配。平安资管过去几年间接参与了PPP项目，一是通过债权，将资金借给中标承包商或运营商，二是为产业基金提供优先资金。
中信证券投资银行部总监刘隆文表示，股权融资退出时点应是项目已经发挥社会效益，产生稳定现金流后。退出方式有四种：一是与核心设备供应商做股权置换；二是转让给长期资本，如保险基金、社保基金、养老金等；三是政府按约定回购；四是资产证券化。
中非发展基金有限公司副总裁周超认为，从项目规划到项目落地，中间存在一个巨大的空间，叫做项目准备。它决定着项目是否能得到实质性落地。项目准备可以概括为三方面的工作：一是工程准备，主要涉及项目技术及经济可行性的评估。二是商务准备，主要涉及的是确立项目的法律权属，以及投资人和政府之间权利和义务的划分等；三是融资准备，主要涉及落实PPP项目的相关建设资金和债务的融资架构设计。在非洲，项目准备往往会延续4到5年，造成基础设施建设严重滞后。
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