当地方政府和非政府主体即社会资本方自愿签字形成具体的PPP项目合同时，双方在身份上是平等的，都是运动员，而裁判员是法律。
针对目前各类“伪PPP”项目层出不穷的现象，中国财政科学研究院研究员、华夏新供给经济学研究院首任院长贾康在接受《中国政府采购》杂志采访时表示，PPP条例立法要清晰地划定真假PPP。他指出，参与PPP项目的政府和非政府主体是平等民事主体的身份，因此PPP合同应该是民事合同性质。
PPP全称Public Private Partnership，即政府与社会资本合作。今年3月20日，国务院办公厅指出，要抓紧出台《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》，年内由国务院法制办、国家发改委与财政部共同开始起草。
贾康在接受采访时表示，当前加快PPP立法是非常有必要的，这也是倒逼法治化进程的机制创新。“没有法制强有力的保障，就不可能形成PPP发展的可持续性。如果能形成条例，要比现在红头文件在立法层级上有所升级。”
界面新闻在周一刊登的《纠正“伪PPP” 发改委财政部划定禁止线》一文中，对“伪PPP”常见的几种形式，如明股实债、保底承诺和建设-移交（Build-Transfer）等进行了讨论。
PPP立法无法回避的一个重大问题就是PPP项目所形成合同的契约性质问题。贾康表示，不能认为PPP合同是行政合同。
“政府和非政府主体要做PPP项目，既然是伙伴关系，自愿签字，那么双方在签字时就应是平等民事主体的身份，而不是行政的上级和下级的关系，因此PPP合同应该是民事合同。”
他说，在PPP签合同之前，政府方面公共权力在手的情况下，政府当然有裁判员的身份。但是当具体的某一个地方政府，作为伙伴一方，和另外的非政府的主体即社会资本的一方自愿签字形成具体的PPP项目合同的时候，双方则形成了平等身份，这时候都是运动员，而裁判员是法律。
贾康说，上级政府也会有某种裁判员的身份，是要监督和推动法律实际约束效力的落实，但是具体参与PPP项目的这家地方政府，是绝对不可能再保持着行政主管部门的身份。如果它依仗着是“行政合同”的行政主管身份，随时可以蔑视或者改变、撕毁原来的契约条款。这样的一种所谓的PPP机制，是无法形成企业的稳定预期和企业可持续参加PPP项目的长效机制的，那就真可称为“伪PPP”了。
关于具体的立法操作，贾康认为英美等国的PPP立法经验可以借鉴。他强调，PPP立法是一个严肃的事情，需要科学审慎立法。“立法本身就应是一个阳光的过程，需要各方面参与，以凝聚共识，努力寻求以公平正义为取向的最大公约数。”
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