摘要：本文通过分析PPP项目的特点以及风险评估的过程，并以实例为证，对PPP项目的整个生命周期的风险进行了概述，包括风险识别、风险苹果，风险分配，风险控制四个阶段。主要是指对风险加以识别、评估，按一般的风险分担原则，确定风险由最有能力承担的一方承担。并根据PPP项目常见的风险类型分析了风险控制。最终得出结论，公共部门应承担外部环境风险，私人机构应承担项目实施管理的风险，项目组织和内部协调机制的风险则大多由双方共同承担。具体项目的风险依据具体情况而定。
关键词：PPP，风险，水务，公共部门，私营部门。
我国城镇经济的快速发展，促使了对基础设施需求量急剧增加。基础设施项目建设需要巨额的资金投入，基础设施由政府提供的传统模式使急促设施长期滞后于城镇经济的发展水平，为缓解这一矛盾，政府开始在基础设施的供给方式上作出转变，努力将市场经济纳入到基础设施的恰当领域中。PPP模式就是在这种背景下发展起来的。
PPP项目周期长、资金投入大，项目运营期间还将面临城镇规划、政府换届、政策、市场、费用支付等诸多因素的影响，因此风险分配与管理更为复杂。PPP项目风险分配与控制的流程主要是从风险识别开始，然后对识别出的风险评估，并根据风险分配原则将风险合理分配并进行有效的风险控制。
图1 PPP项目风险分配与控制流程
一、PPP项目风险识别
风险分配与控制的基础就是风险识别，在收集资料和调查研究的基础上，通过运用多种方法对客观存在多种风险及尚未发生的潜在风险进行全面识别和系统归类。
所谓风险识别是指对项目中尚未发生的、潜在的各种风险，进行系统地、连续地认识和归类，并分析产生风险事件的原因。风险识别的方法主要有专家调查法、故障树法、核对表法、风险分解结构法。
表1几种风险识别方法的类比分析
方法
优点
缺点
适用范围
专家调查法
集思广益，依据专业人员作出判断、避免权威。
易受主观因素影响、过程复杂。
应用广泛，更适用于大型工程的某一阶段。
故障树分析法
因果关系明确、逻辑严谨、定量和定性分析结合、全面有效。
对于大型项目容易产生遗漏，对建树者能力要求较高。
适用于小型简单项目、技术性强、经验较少的风险识别。
核对表法
可操作性强、风险识别快捷简单。
容易受项目可行性的限制影响，不能辨别关键性风险。
适用于相似性项目常见风险的确定。
风险分解结构法
层次清晰、逻辑性强、风险识别有针对性。
受工作分解的影响较大。
适用于工作分解结构容易确定的情况。
通过对风险识别的方法进行比较分析，可以看出每种风险识别的方法都有其独特的适用范围。在风险识别的过程中，我们不但要根据类似项目的经验和以往研究汇总相关风险，同时也要结合实际情况识别初期特有的风险，保证全面、客观地识别项目的潜在风险。例如平顶山市区污水处理厂PPP项目，采用核对表法，对污水处理厂常见的风险进行分类，其次，根据建设单位提供的资料以及现场尽职调查情况，识别项目的特殊风险。情况之一：平顶山市政府要求根据《平顶山市污水处理行业市场化运营方案》，项目公司接受污水处理厂现有职工时需与其签订无固定期限劳动合同，工资水平不低于事业单位工资水平，事业编制人员人事关系保留在平顶山市污水净化公司。若项目公司接收现有职工，短期内存在难以适应高效、规范的企业化管理制度和标准的风险，且不能改变现有职工的人事关系与薪资水平，从而导致企业管理效率下降，企业运营成本上涨。
二、PPP项目风险评估
风险评估是在风险识别的基础上，衡量各种风险对项目实现目标的影响及程度。通过风险定性分析将风险进行排序，确立风险应对优先级；风险定量分析将已排序的风险进行综合分析，评估该风险发生概率以及对项目结果的影响层极。
通过查阅大量的文献，各大高校及研究所研究PPP项目风险的过程中均采用了调查问卷的方法进行PPP项目风险评估。调查问卷的采访对象均为具有项目投资管理经验和PPP模式项目背景的专业人士以及政府从事PPP项目的工作人员，对数据的有效性有的一定保障。缺点是调查目标群体范围无法确定，则调查问卷的数量无法确定，调查问卷的结果是否在业内具有代表性值得探讨。因此在咨询机构从事PPP项目的过程中，大多未对识别出的项目进行风险评估。一是进行风险评估会花费大量的物力、人力、财力。二是通过调查问卷的评估，结果的可信性仍需探讨。
三、PPP项目风险分配
对风险加以识别、评估的目的在于风险识别的基础上，按一般的风险分担原则，确定风险由最有能力承担的一方承担。国外学者通过问卷调查研究了导致英国PPP/PFI建设项目成功的18个潜在因素的相对重要性，结果显示出三个最重要的因素分别为：拥有雄厚实力的私人财团、完善的金融市场、有效的风险分配。可见合理分担风险是PPP项目能够成功的关键因素之一。
以水务行业为例，法国威立雅水务在中国水务领域担任了签订合同的先锋角色，由于其在水务方面具有雄厚的能力和竞争优势，在中国的业务迅速扩大。1997年6月威立雅水务与天津市政府签订了特许经营合同，目的在于改造天津的凌庄自来水厂。改造后的水厂日均产水50万立方米，可满足400万人的需求，而且优化了常规处理工艺、提高了效率。深圳市龙田和沙田污水处理厂起初是政府建造的，2001年深圳市政府为减轻负担、提高效率、引进先进管理模式，以管理合同方式将龙田和沙田污水处理厂整体设施的运营和管理承包给了私营部门，承包期15年，每年支付给承包企业480万元，而承包之前龙田和沙田两座污水处理厂每年需支出600万元运营维护费，这位政府节省了财政支出大约120万元，同时也提高了效率和服务质量。这些水务PPP项目之所以能成功，取决于双方进行了积极的合作，很好地识别了风险，并进行合理的分担，成功的案例表明水务行业引入PPP不仅可以解决水务基础设施建设存在的资金不足、政府财政压力大灯问题，而且可以学习先进的技术和运营管理经验，提高产业效率。
水务行业中也不乏失败项目，有些项目在风险分配中有失均衡，政府把尽量多的风险转移给企业，甚至不承担任何风险。企业承担更多的风险就可以获得更多的回报，从而把承担风险看成是获得高额回报的机会，导致PPP项目半路夭折或失败。廉江中法塘山水厂是一个典型案例。1997年中法水务和廉江自来水公司投资有限公司签订期限为30年合作经营合同，然而在建成后当地政府却不惜头顶着“不诚信”和“破坏投资环境”的骂名，不履行合约。根源在于合约中对水量与水价的约定不合理。（1）水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性；（2）水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。该项目反映出政府部门缺乏PPP项目运作的知识、可行性分析不及时、不准确、信息不对称现象严重、一时的急于求成等，这些问题为外资或私营部门提供了利用公共部门的缺陷和决策失误签订不平等协议的可乘之机，给项目的后续建设或运营埋下隐患，容易引发政府失信等问题。但从另外一个角度也反映出，私营部门对于政府的失信在合约中无任何约束，本应由政府部门承担的风险，到最后只能不了了之。
平顶山污水处理厂项目中，我司作为咨询机构就平顶山政府不能按期、足额支付污水处理费而出现的政府信用问题，建议政府将污水处理服务费纳入财政预算管理；另外，项目公司可争取获得政府向银行申请开具的污水处理服务费支付履约保函，出现污水处理服务费欠付、拖付时，项目公司可直接向银行申请从履约保函中兑取应得的污水处理服务费。
未完待续.....
（国信招标集团兴业咨询公司 焦向丽）
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