PPP项目中的框架协议:为了谁?框了谁?诓了谁?

并不是我走错了片场，从炒股开始说PPP，实际上并没有跑题。当然，今天的重点不在于分析PPP概念上市公司的具体业绩。而是，我们经常在上市公司披露的公告里看到 “某上市公司已签订PPP项目的框架协议”，这里的“PPP框架协议”就是“PPP合作协议”吗？这是个可以“炒”的“重大利好”吗？

什么是PPP框架协议？尽管每个PPP项目框架协议的内容都不完全相同，但是，我们还是可以抽丝剥茧，总结出一些规律性的东西。就PPP领域而言，政府方有了实施PPP项目的意向，潜在社会投资人敏锐地发现了项目中的商机，“两情相悦，秋波暗送”，于是，在项目进行社会投资人采购工作前，双方经过初步沟通，初步确定项目具体边界条件和一些重要的商务条件，进而签署的一份书面文件。

从政府角度看，在PPP项目社会资本招标程序前就能够确定好合适的投资人，可以缓解政府方紧张焦虑的心情，避免采购过程中冷场的尴尬，确保沟通顺畅，更能便于以后的项目实施，毕竟“一鸟在手胜过双鸟在林”；从社会资本方角度看，看到合适的项目，社会资本方能够当机立断，提前介入项目、了解项目，与政府方先行达成初步合作意向，也有望在采购阶段获取某些“优势”（只可意会，不可言传）。

换个角度看，大家总说PPP就像婚姻，其实PPP项目涉及的内容庞杂，前期需要磨合的事项数不胜数，政府和社会资本任何一方的要求对不上了都容易一不小心熬成“剩男剩女”，要找到各方面都登对的一对还真不容易。既然郎有情、妾有意，框架协议算不算双方的定情信物呢？

通常情况下，框架协议中会约定，在一定期限内，政府方不会再与其他社会资本方商谈同一项目的合作事宜，保证签署方能够持续享有某种“优势”。当然，签约的社会资本方也应承诺以商定的条件参与PPP项目的采购程序。

在采购工作结束前，PPP框架协议对于签约双方而言，都产生了某种意义上的约束。但这种阶段性约束并不一定必然保证双方最终能喜结良缘，签下PPP合作协议。负心汉与痴情女的谜底，在采购阶段会真相大白。

PPP项目的采购有其既定程序要求，以竞争性为原则。假如，我只是说假如，在框架协议签署后，如果在竞争性采购程序中产生了其他资质、业绩、价格等各方面都优于框架协议签署方，其白马王子的成色更足，春心荡漾的政府方还有没有意愿和胆量继续和原来的投资人合作呢？明媒正娶加上高富帅，答案恐怕也是不言自明的。对于框架协议的签约方来说，竹篮打水一场空，为他人做嫁衣裳。

假如，在采购程序之前，PPP框架协议中的未来投资人基于某种考虑，放弃了项目，政府在采购程序中选到了一个各方面都不如先前投资人的黑马王子，或者根本没有王子，政府方要求投资人做良心上的补偿和实际的补偿，“青春损失费”能否得到支持？“私定终身”的协议又能否见光呢？

假如，在采购程序之前，政府故技重施，就同一项目和其他投资方“眉来眼去”，最终来了一个“脚踩两只船”，先前的投资方是否有底气要求政府分手费呢？话说回来，强扭的瓜不甜，感情都说你情我愿，走到这一步，谁又说得清是谁对不起谁？

事实上，在PPP项目中，政府方是欢迎社会资本方的事前参与的。根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）（“《暂行办法》”）规定，PPP项目既可以由政府方发起，也可以由社会资本方发起。显而易见，社会资本方发起的项目，发起方自然想要成为PPP项目的社会投资人。但在PPP项目采购的法律体系下，只有单一来源采购方式能够百分之百确保发起人成为PPP项目的社会资本，而多数PPP项目并不满足适用单一来源采购的条件（即“只能从唯一供应商处采购的”，以及“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”）。换句话说，在一般情况下，发起人无法做到万无一失地成为社会投资人。所以，《暂行办法》中才会规定，“参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。”在《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）中，才会有“有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。”（不征求意见，政府方要承担法律责任）的规定。

说到这里，框架协议一个作用是，给予了潜在社会资本方一个前期参与PPP项目的机会，但它和社会资本发起PPP项目的区别是，这种参与的机会，是否对潜在的社会资本方公平的开放。

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