【国投观点】推行PPP的现实意义

有利于化解中央政府或有债息风险

尽管《预算法》（2014年修正）赋予地方政府举债权，从制度的顶层设计高度杜绝了地方政府性债务、地方政府负债债券化、隐性地方政府债务显性化，初步解决了自1995年开始实行的《预算法》存在的对地方政府预算约束力不强、地方财政纪律不严、中央权威不足信等问题。但是，地方政府债务债券化存在中央政府或有债息风险加剧的可能。其内在机理如下。

地方政府债务总量已经通过地方政府债券发行量的方式全部予以显性化，那么地方政府债券利率水平将直接决定地方政府的债息负担。这一步看似已经解决了地方政府债务和地方政府性债务规模不明，地方政府债息负担难以准确估算，地方财政可持续运行面临威胁的老问题，实则不然。稍微回顾近几年来我国政府债券管理历史，我们将不难发现，自2009年地方政府债券制度开启以来，地方政府债券利率一直在财政部的呵护下处于低水平，但这种模式随着地方政府债券发行量的逐年增加已经受到了挑战，2015年3.2万亿元地方政府债券置换计划推出之后，我国债券资本市场的承受力极限受到各方面关切，一旦当前地方政府债券利率的定价模式难以为继，或者国际宏观环境风云突变，地方政府将面临巨大的利率风险，一样可以给中央政府造成巨大的或有债息负担。

在PPP模式下，无论是中央政府信用还是地方政府信用，（从理论上讲）都与PPP项目公司发行的项目收益债无关。就融资风险管理角度而言，PPP与地方政府债券制度或者开发性金融不同，PPP不会将地方政府债息风险提升/推延到中央政府层面（地方政府债券制度存在的潜在问题），也不会直接将地方隐性债务转换为中央政府或有债务（开发性金融存在的潜在问题），PPP彻底斩断了财政风险传染链条，化解了中央政府或有债息风险。

有利于新型城镇化建设的资金筹集

一方面，我国处在城镇化快速推进的过程中，新型城镇化建设需要巨额资金；另一方面，经过几十年的经济建设，特别是改革开放30多年的发展，私营资本等民间资金较为宽裕，2014年年底城乡居民储蓄余额达507831亿元，总的金融机构存款余额甚至超过百万亿元（约116.8万亿元），通过推广PPP，可以动员一部分民间闲置资金，用于地方经济社会建设，解决城镇化进程中基础设施建设资金不足的问题，加快我国新型城镇化建设步伐，提高人民生活水平。

在市场中，我国地方政府近年来形成的各种债务信誉，其实是被投资者视为以地方政府的财政收入进行兜底支撑的。省级以下诸多地方政府对自身的主体信誉管理并不积极，因为地方政府对其上级政府、中央政府有着强烈的债务兜底预期。更为严重的是我国官员任期制度在实践中没有严格执行，导致官员任期与举借债务期限错配，存在官员激进举债得到政治升迁，却将高额债息负担转嫁给下一任的道德风险。正因为如此，近年来出现了地方政府敢借，金融机构敢贷的局面，而地方政府对债息高企不敏感会严重伤害到地方经济未来的可持续性，提高了城镇化进程的成本。这种预期中央政府最终为债务支付坏账成本而大举融资的模式，也是一个地方政府和金融机构联合向中央财政套利的道德风险问题。

2015年，财政部推出了地方政府债券置换计划，一定程度上缓解了地方政府债务压力，但债务的债券化并不是解决问题的全部。这是因为，一方面市场中的个体投资者、机构投资者对地方政府债券的上级政府兜底预期依旧可能存在；另一方面巨额的债务置换计划需要中国人民银行的货币政策配套支持，在今后可能引发财政政策影响货币政策独立性，宏观政策工具的调控效果打折扣。

通过PPP这一模式，地方政府信用与项目不再直接捆绑，而是通过资源的再整合，以服务而不是掌舵的姿态，介入新型城镇化进程。这样提升了财政资金的使用效率，促进地方政府职能转型，增强社会对地方政府信誉的信心和预期，有利于新型城镇化筹集稳定的资金流。