【国投观点】城市轨道交通建设应用PPP模式

我国城市轨道交通引入PPP模式的意义

1.可以弥补财政资金不足，减轻政府负担。我国已进入城市轨道交通快速发展期，在该领域引入PPP模式，在建设期，可让社会投资人分担建设成本和风险；在运营期，可以通过协议方式使其分担设备维护和更新费用，乃至承担经营费用。从英国基础设施项目案例看，采用PPP模式比政府公共部门独立实施可平均减少建设与运营成本约20%。在我国，基础设施项目投资、运营仍受一定的计划经济体制约束，采用PPP模式可以在一定程度上压缩成本。

2.有利于政府转变职能，推动社会主义市场经济体制的进一步完善。在PPP模式中，政府仍然是提供公共产品的责任者，但不再是直接的经营者，城市轨道交通项目的投资、建设和运营主要由特许经营公司负责。政府与特许经营公司签订相关的合作、租赁和特许经营等协议，明确合同各方在轨道交通项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务，通过这些协议，政府部门成为标准的制定者和运营服务质量的监管者。同时，将特许经营公司定位为市场竞争主体，有利于建设公开、公平、公正的社会主义市场经济环境。同时，在运营期间，特许经营公司只有不断提高服务质量才能赢得顾客信任，客观上保障了良好运输服务质量的持续供给，满足了市民的出行需求。另外，PPP模式为政府节省了单个项目投入，使政府有能力提前实施其他项目。

国内外部分城市轨道交通建设应用PPP模式分析

PPP是一个整体的融资概念，没有固定的融资模式，它是根据每个项目的具体特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成适合每个项目自身特点的投资模式。目前国内外各大城市主要有以下3种模式：

（一）新加坡模式。新加坡地铁的线路完全由政府财政投资建设，建成后委托有运营经验的社会投资人负责地铁的运营管理和相关资源开发。社会投资人由政府通过市场竞争机制选择，以特许经营费作为标的。运营公司可以由社会投资人独自组建，也可由政府和社会投资人共同出资组建。运营公司只有使用权和管理权，承担专业化的运营职能，采取商业化的运营模式以实现公司赢利，政府负责监督、规范运营公司的运营。

该模式的优点是：市场化运作存量资产，引入适度竞争，以降低运营成本、提高运营效率，改变长期由国有运营公司垄断经营带来的效率低下、亏损严重、依赖政府补贴的局面。

（二）香港模式。香港的轨道交通是全世界惟一赢利的，它采用了“地铁+物业”模式，成功地把地铁建设与周边商业开发紧密联系在一起，形成共赢，沿线的地产开发、物业开发支撑了地铁本身的运营。即政府给予部分地铁站点一定的上盖开发规划条件，由社会投资人负责这部分站点及相邻区段的整体建设，地铁工程部分要达到建设标准并满足工程需求，同时上盖物业的开发不能影响地铁正常功能的发挥。建成后，地铁功能所需工程部分移交给代表政府的地铁公司，社会投资人在一定期限内享有上盖物业的经营权，通过经营收益获得建设投资回报。

香港的做法，通过预测其收益水平，选择具有一定上盖物业开发规模的地铁场站及其相邻区段，实施一体化建设。该模式作为局部投资建设模式，可以吸引有工程施工资质和物业开发经验的社会投资人参与。

（三）北京模式。北京地铁4号线是国内首条采用PPP模式进行融资的地铁线路。其操作模式是将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分，A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设，由政府投资方负责；B部分包括车辆、信号等设备资产的投资以及设施的运营和维护，该部分由社会投资人与政府公共部门共同组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP项目公司签订特许经营协议，根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标，对企业进行考核。在项目成长期，政府将其投资所形成的资产，以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司，为其实现正常投资收益提供保障；在项目成熟期，为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式使政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。

该模式的优点是：通过项目的分拆，可以降低政府财政资金压力，吸引社会资金，分散并降低出资各方的风险。在引入社会资金的同时带来规范管理和专业经营，比较有效地建立了地铁项目的市场化收益机制。

PPP模式在我国城市轨道交通建设中应用的制度分析

（一）建立完善的政策支持体系：各级政府的政策支持是PPP模式成功应用的首要条件之一。各级政府要积极转变自身角色，打破政府垄断城市轨道交通建设的局面，鼓励有实力的社会投资人进入该领域，与政府公共部门（国有企业）一起加快城市轨道交通的建设。同时，各级政府要在审批、税收、补贴、借贷等方面制定合理的优惠政策，建立轨道交通等经营性基础设施项目投资回报补偿的具体、可操作的办法，以吸引拥有雄厚资本和先进市场经营理念的社会投资人参与城市轨道交通建设。

（二）建立规范的法律法规体系：PPP模式的应用同样也需要法律法规体系的支持。城市轨道交通实施PPP融资模式实际是在一系列法规文件和合约的约束下运行的。因此，各级政府应加强对PPP模式重要性的认识，加快建立和完善有关PPP模式应用于市政基础设施建设的法律法规体系。

（三）建立城市轨道交通建设融资新机制：目前，国内城市轨道交通在建设、运营及设施维护等方面缺乏客观、合理的成本数据以及客流量等重要参数。必须深入研究，建立科学、合理的成本效益曲线，使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可查，使社会投资者能够据此做出正确的投资决策。

（四）建立合理的风险分配机制：合理的风险分配机制是保障城市轨道交通成功实施PPP模式的关键因素之一，政府及其公共部门与社会投资人都应该本着“双赢”或“多赢”的态度就城市轨道交通项目的风险分配进行谈判和协商。建立合理的城市轨道交通风险分配机制必须遵循“由对风险最有控制力的一方控制相应风险”的原则。另外，由于PPP模式操作的复杂性和涉及领域的广泛性，我国目前能够熟练掌握和驾驭PPP模式运作的人才非常匮乏。因此，加快专业人才的培养，尽快与国际接轨，也是提高我国城市轨道交通建设、运营及维护水平的重要内容。