本文分四个主题探讨特色小镇PPP模式与私募基金和资产证券化问题，四个主题分别为：特色小镇概念与优惠政策；特色小镇PPP模式；特色小镇与私募基金；特色小镇与资产证券化。
本文按主题分两次推送，首次将推送第一部分特色小镇概念与优惠政策与第二部分特色小镇PPP模式。
——【恒丰产融研究院】荐读
特色小镇PPP模式与私募基金和资产证券化
2016年以来，特色小镇的概念如雷贯耳，国家各部委及各地分别出台了大量的指导意见及支持政策，而根据《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》提出的目标，到2020年，全国要培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。同时越来越多的大型房企也将特色小镇作为其转型发展的重要方向。因此未来四年，将是特色小镇建设及运营的快速发展期和高峰期。
本文试图从法律和金融两个视角围绕特色小镇阐述以下四部分内容：
第一章 特色小镇概念与优惠政策；
第二章 特色小镇PPP模式；
第三章 特色小镇与私募基金；
第四章 特色小镇与资产证券化。
第一章 特色小镇的概念、优惠政策
一、特色小镇的概念
特色小镇概念的提出，应该说最早是从2011年《云南省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见》首次提出；从国家战略的角度，首先是从《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》开始，《纲要》提出要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”，随后国家各部委及各地出台了一系列关于特色小镇的政策指导意见。
特色小镇按照目前比较权威的定义是，国家发展改革委在2016年10月发布的《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》（以下简称“指导意见”）中的定义，“特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇两种形态。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。”从浙江省对特色小镇的概念解读来看，特色小镇是特色产业、新型城市化与“两美浙江”建设碰撞在一起的产物，既非简单的以业兴城，也非以城兴业；既非行政概念，也非工业园区概念；是要在有限的空间里充分融合特色小镇的产业功能、旅游功能、文化功能、社区功能，在构筑产业生态圈的同时，形成令人向往的优美风景、宜居环境和创业氛围。（李强特色小镇理论集）
特色小镇的意义，按照指导意见的规定， “是推进供给侧结构性改革的重要平台，是深入推进新型城镇化的重要抓手，有利于推动经济转型升级和发展动能转换，有利于促进大中小城市和小城镇协调发展，有利于充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用。”
二、各部委、各地对特色小镇的要求
指导意见提出加快美丽特色小（城）镇建设的总体要求，坚持创新探索、坚持因地制宜、坚持产业建镇、坚持以人为本、坚持市场主导。根据已经出台的国家各部委及各地政策文件，特色小镇具有的特点一般包括：
1、镇区常住人口5万以上的特大镇、镇区常住人口3万以上的专业特色镇，规划面积一般控制在3平方公里左右；
2、特色鲜明的产业形态；
3、和谐宜居的美丽环境；
4、彰显特色的传统文化；
5、便捷完善的设施服务（包括道路交通、公用设施、公共服务）；
6、充满活力的体制机制（包括理念模式、规划建设、社会管理、体制机制等）。
根据目前各地出台的特色小镇的指导意见，对特色小镇分别从规划、产业特色、运作方式等方面提出了要求，现将比较有代表性的六个省市出台的政策文件中对于特色小镇的要求分述如下：
2.1产业特色要求
不管是国家各部委出台的政策文件，还是各地方出台的政策文件，均提出了特色产业对特色小镇的根基性作用。指导意见明确指出，产业是小城镇发展的生命力，特色是产业发展的竞争力。要立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色，加快发展特色优势主导产业，延伸产业链、提升价值链，促进产业跨界融合发展，在差异定位和领域细分中构建小镇大产业，扩大就业，集聚人口，实现特色产业立镇、强镇、富镇。有条件的小城镇特别是中心城市和都市圈周边的小城镇，要积极吸引高端要素集聚，发展先进制造业和现代服务业。
各地根据自身的资源禀赋及战略定位，在各自发布的政策文件中对特色小镇的产业进行了定位及要求，详见下表所述。
代表省份 | 相关政策文件 | 特色小镇对产业的定位及要求 |
北京市 | 北京市“十三五”时期城乡一体化发展规划（京政发〔2016〕23号） | 充分利用北京非首都功能疏解的重大机遇，调整重点镇规划布局，明确功能定位，突出特色功能，提升小城镇基础设施和公共服务水平，提高小城镇承载力，引导符合首都城市战略定位的功能性项目、特色文化活动、品牌企业落户小城镇，打造功能性特色小城镇。平原地区的乡镇，位于京津冀协同发展的“中部核心功能区”，积极承接中心城和新城疏解的生产性服务业、医疗、教育等产业项目，打造一批大学镇、总部镇、高端产业镇，带动本地农民就地就近实现城镇化。西北部山区的乡镇，位于京津冀协同发展的“西北部生态涵养区”，重点发挥生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给等功能，打造一批各具特色的健康养老镇、休闲度假镇，带动农民增收。指导和支持重点小城镇加快淘汰低端产业，建立“承接目标对象清单”，积极对接从核心区疏解、符合首都城市战略定位需要的产业或者其他符合小城镇功能定位的项目。 |
浙江省 | 浙江省人民政府 关于加快特色小镇规划建设的指导意见（浙政发〔2015〕8号） | 特色小镇要聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等支撑我省未来发展的七大产业，兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业，坚持产业、文化、旅游“三位一体”和生产、生活、生态融合发展。每个历史经典产业原则上只规划建设一个特色小镇。根据每个特色小镇功能定位实行分类指导。 |
云南省 | 云南省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见（云政发[2011]101号） | 推进特色小镇建设，有利于挖掘云南优势资源，发展壮大特色产业。在资源富集、区位优越、基础较好、市场活跃、环境优美的村镇，建设一批各具优势的特色小镇，可以有效聚集生产要素．扩大，小城镇规模，增强对产业发展的承载能力，以城镇建设助推产业发展，使资源优势转化为产业优势，增强产业发展活力，形成特色优势产业体系、提升区域竞争能力，促进地方经济社会发展。 |
河北省 | 中共河北省委河北省人民政府关于建设特色小镇的指导意见 | 特色小镇要聚焦特色产业集群和文化旅游、健康养老等现代服务业，兼顾皮衣皮具、红木家具、石雕、剪纸、乐器等历史经典产业。每个细分产业原则上只规划建设一个特色小镇（旅游产业类除外），新引进的重大产业项目优先布局到同类特色小镇，增强特色产业集聚度，避免同质化竞争。 |
天津市 | 《天津市特色小镇规划建设指导意见》 | 特色小镇产业，要结合我市建设创新型城市的产业发展方向，立足打造十大先进制造产业集群，围绕高端装备、航空航天、新一代信息技术、生物医药、新能源新材料等战略性新兴产业，以及我市特色文化产业和历史经典产业为导向，聚焦互联网智能制造、信息经济、生态农业、节能环保、民俗文化、电子商务、高端旅游、食品安全、健康养老等民生领域的优势产业、新兴产业，充分利用互联网+、大数据、云计算，重点培育一批产业特色鲜明、生态环境优美、人文气息浓厚、体制机制灵活、兼具旅游与社区功能的专业特色小镇。 |
福建省 | 福建省人民政府文件闽政〔2016〕23 号 | 特色小镇应聚焦新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物与新医药、节能环保、海洋高新、旅游、互联网经济等新兴产业，兼顾工艺美术（木雕、石雕、陶瓷等）、纺织鞋服、茶叶、食品等传统特色产业，选择一个具有当地特色和比较优势的细分产业作为主攻方向，力争培育为支撑特色小镇未来发展的大产业。每个细分产业原则上只规划建设一个特色小镇。 |
甘肃省 | 甘肃省人民政府办公厅关于推进特色小镇建设的指导意见（甘政办发〔2016〕114号） | 以特色产业的提升发展为核心，结合资源禀赋和发展基础，根据不同发展阶段、地域特征、资源优势，找准特色、凸显特色、放大特色、做足特色，紧扣适合当地实际的特色富民产业，注重聚焦旅游、文化、生态、健康、现代服务等五大产业和中药材、民俗风情、特色农产品加工等传统产业，着力培育建设特色产业集群，推动产业向特色小镇集聚，形成具有市场竞争力和可持续发展产业体系的特色小镇。 |
2.2其他要求
特色小镇除了产业特色的要求，大部分都提出了规划引领和运作模式的要求。
关于规划引领方面，各地出他的政策文件中大部分都提及了规划引领和规划统筹。如甘肃省在《关于推进特色小镇建设的指导意见》中，提出特色小镇在创建初期要重视特色产业的科学定位，按照“多规合一”的理念统筹编制特色小镇建设规划，充分衔接产业、生态、空间、文化、旅游等专项规划内容，合理确定特色小镇的产业发展及空间布局、建设用地规模、基础设施和公共服务设施配置等重要内容，做到定位科学、目标清晰、特色鲜明、布局合理、功能完善。同时，各地出台的政策文件均从特色小镇的规划面积、投资额度以及建设标准（尤其是旅游小镇），在此不赘述。
关于特色小镇的运作模式方面，各地出台的文件均对政府和社会资本的合作进行了不同程度的规定。大部分政策文件均提出，特色小镇建设要坚持企业主体、政府引导、市场化运作的模式，鼓励以社会资本为主投资建设。政府主要负责提供美丽特色小（城）镇制度供给、设施配套、要素保障、生态环境保护、安全生产监管等管理和服务，营造更加公平、开放的市场环境，深化“放管服”改革，简化审批环节，减少行政干预。因此，特色小镇的投资建设及运营是典型可以采用PPP模式进行运作的投资品。关于特色小镇的运作模式，将在第二章进行详细阐述。
三、各部委、各地对特色小镇的优惠支持政策
各部委、各地对特色小镇的优惠支持政策，主要集中在用地保障、财政支持和金融支持三方面：
代表省份 | 相关政策文件 | 要素保障 | ||
用地保障 | 财政支持 | 金融支持 | ||
北京市 | 北京市“十三五”时期城乡一体化发展规划（京政发〔2016〕23号） | 以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，开展镇区人口10万以上的特大镇功能设置试点，同步推进特大镇行政管理体制改革试点。 | 以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，开展镇区人口10万以上的特大镇功能设置试点，同步推进特大镇行政管理体制改革试点。 | 北京市正式设立总体规模达到100亿元的小城镇发展基金，由政府出资引导撬动资金（来源于公开报道）。 |
浙江省 | 1、浙江省人民政府 关于加快特色小镇规划建设的指导意见（浙政发〔2015〕8号）《关于金融支持 | 各地要结合土地利用总体规划调整完善工作，将特色小镇建设用地纳入城镇建设用地扩展边界内。特色小镇建设确需新增建设用地的，由各地先行办理农用地转用及供地手续，对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。 | 特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。 | 一是拓宽融资渠道，支持特色小镇项目建设。加大对特色小镇项目的信贷支持，支持特色小镇项目发债融资，引导社会资金参与特色小镇建设，加强金融机构与PPP项目的融资对接。二是创新金融产品，助推特色小镇产业发展。三是完善支付体系，提升特色小镇金融服务便利化程度。四是优化网点布局，完善特色小镇金融服务体系。加强特色小镇银行网点建设，推动设立专营机构。五是加强多方合作，支持金融特色小镇做优做强。鼓励银行业金融机构与特色小镇的企业投资、风险投资、天使投资等开展合作，实现投贷联动。六是加大政策扶持，优化特色小镇金融生态环境。 |
云南省 | 云南省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见（云政发[2011]101号） | 探索建立土地利用新机制，优先保障建设用地。将特色小镇列为省缓重点建设项目，根据特色小镇资金、项目落实情况，从省人民政府重点建设项目专项指标中安排建设用地，用于特色小镇建设。 | 省财政自2011年起，分3年安排4500万元补助资金，专项用于150个特色小镇（不含60个旅游小镇）规划编制工作，旅游小镇原有专项资金规模和用途继续保持不变。对在特色小镇范围内收取的城镇基础设施配套费、市场管理费等行政事业性收费收入，除按照规定上缴国库外，剩余部分全都返还镇人民政府； | 积极探索公共设施市场化建设管理模式，通过存量资源置换、公共设施经营权出让等途径，吸引社会资本参与特色小镇公共设施的建设和管理。鼓励在滇金融机构增加对小城镇的贷款规模，引导信贷资本投向特色小镇基础设施建设、住宅开发和产业发展。 |
河北省 | 中共河北省委河北省人民政府关于建设特色小镇的指导意见 | 各地要结合土地利用总体规划调整和城乡规划修编，将特色小镇建设用地纳入城镇建设用地扩展边界内；土地计划指标统筹支持特色小镇建设。支持建设特色小镇的市、县（市、区）开展城乡建设用地增减挂钩试点连片特困地区和片区外国家扶贫开发工作重点县，在优先保障农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分节余指标用于特色小镇；建立健全全省统一的土地占补平衡和增减挂钩指标库，供需双方在省级平台对接交易，盘活存量土地资源。 | 省级财政用以扶持产业发展、科技创新、生态环保、公共服务平台等专项资金，优先对接支持特色小镇建设。鼓励和引导政府投融资平台和财政出资的投资基金，加大对特色小镇基础设施和产业示范项目支持力度。 | 按照谁投资谁受益原则，加大招商引资力度，探索产业基金、私募股权、PPP等融资路径，拓宽投融资渠道，广泛吸引社会资本参与特色小镇建设。鼓励保险机构通过债券、投资基金、基础设施投资计划、资产支持计划等方式参与特色小镇建设投资。加强特色小镇项目谋划，积极与国家开发银行、农业发展银行沟通对接，争取国家专项建设基金和低息贷款支持。 |
天津市 | 《天津市特色小镇规划建设指导意见》 | 特色小镇规划建设确需新增建设用地的，由各区带项目申请办理农用地转用土地征收手续。凡属特色产业聚集程度高、辐射带动作用强，具有高端高质的行业龙头企业集群的项目，经认定，土地利用计划指标予以安排；对如期完成年度规划目标任务的，市里给予一定土地利用年度计划指标奖励。 | 设立市级特色小镇专项补助资金，一是对经市人民政府批准同意的特色小镇基础设施建设投入，从2016年起，按照一年期6%贷款利率，对每个实力小镇基础设施贷款给予总额不超过2000万元的贴息扶持，对每个特色小镇基础设施贷款给予总额不超过1000万元的贴息扶持，其中：市、区两级财政各承担50%；二是对验收达标的特色小镇，市级财政给予一次性奖励资金500万元，专项用于特色小镇发展建设。 | 列入市级特色小镇创建范围的基础设施建设项目，均可享受“两行一基金”贷款融资政策，列为市发展改革委申请国家专项建设基金范围。 |
福建省 | 福建省人民政府文件闽政〔2016〕23 号 | 各地要结合土地利用总体规划调整完善工作，统筹安排特色小镇建设用地，优化特色小镇建设用地布局。省国土厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持。 | 对纳入省级创建名单的特色小镇，在创建期间及验收命名后累计5年，其规划空间范围内新增的县级财政收入，县级财政可以安排一定比例的资金用于特色小镇建设； | 支持特色小镇组建产业投资发展基金和产业风险投资基金，支持特色小镇发行城投债和战略性新兴产业、养老服务业、双创孵化、城市停车场、城市地下综合管廊、配电网建设改造、绿色债券等专项债券。 |
甘肃省 | 甘肃省人民政府办公厅关于推进特色小镇建设 | 各地要结合土地利用总体规划调整特色小镇建设用地指标，加大特色小镇土地节约集约利用水平，把特色小镇的用地纳入城镇建设用地指标范围。要加快农村土地流转力度，探索农村宅基地自愿有偿退出机制，推行特色小镇土地管理创新，突出保障特色小镇建设用地指标。 | 省级财政采取整合部门资金的办法对特色小镇建设给予支持。同时采取“以奖代补”的方式，对按期完成任务，通过考评验收的特色小镇给予一定的奖补资金。特色小镇所在县级政府要将特色小镇建设用地的租赁收入以及小城镇基础设施配套费等资金，专项用于特色小镇基础设施建设。各地要积极研究制订具体政策措施，整合优化资源，对特色小镇规划建设给予支持。 | 充分发挥信贷和投融资平台作用，引导金融机构大力支持特色小镇建设，鼓励省、市、县各级投融资平台创新融资方式，多渠道筹集特色小镇建设资金。建立市场化运作机制，采取TOT（转让经营权）、BOT（建设—经营—转交）等PPP（政府与社会资本合作）项目融资模式，引导社会资本在更大范围参与特色小镇建设。 |
如上所述，特色小镇有其自身具备的特点，因此在前期投资策划阶段，不管是投资者还是律师首先应审查一个项目是否满足当地对特色小镇的要求，如规划面积、产业定位及产业特色；另一方面，应透彻了解当地对于特色小镇的要素保障政策，以便在PPP协议中进行相应的固化。
第二章 特色小镇PPP模式
一、 关于PPP模式定义及特征
关于PPP模式的定义，通说认为即政府与社会资本合作，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作模式。2013年7月31日李克强在主持召开的国务院常务会议上，就基础设施的建设提出推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，被认为是对政府和社会资本合作的模式吹响号角。2014年至今，国务院、发改委、财政部以及相关部委均出台大量的法律政策文件，同时从中央到地方均推出大量PPP项目，PPP模式进入了发展的新阶段，随着各地PPP项目的不断落地实施，不管是政府还是投资者对PPP模式的理解应该是向着更为成熟的方向前进。
关于PPP模式的完整定义，财政部及发改委给出的定义不完全相同，发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）2724号）中指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系；财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中，指出政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。应该说，发改委对PPP模式的定义更强调利益共享、风险分担，财政部对PPP模式的定义更强调政府和社会资本的分工。
关于PPP模式的定义、特征及发展历程详见《土地一级开发及投融资法律实务》一书。
二、 特色小镇的PPP模式
具体到特色小镇的PPP模式，应该首先要确认的是特色小镇的投资运营是否符合PPP模式的特证，即公私合作，公共产品，利益共享及风险共担。如上所述特色小镇肯定是公共产品，而且国家发展改革委在《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》中指出“充分发挥社会力量作用，最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与城镇投资、建设、运营和管理，成为美丽特色小（城）镇建设的主力军。”，各地的政策文件中，包括甘肃、云南、浙江以及河北省均明确提出要用PPP模式打造特色小镇。
2.1特色小镇项目包括单体项目的类型
首先应该明确特色小镇是一个项目群的概念，因此要研究特色小镇的PPP模式，首先应梳理特色小镇基本的实施流程以及包括的单体项目的类型，不考虑具体交际结构的搭建，特色小镇的运作流程及包括的单体项目类型详见下图所示。
注：上述项目的类型分类参照《城市建设用地分类及规划建设用地标准》（GB50137-2011）。
如上图所述，一般而言一个特色小镇项目中包括的单体项目包括土储项目、基础设施项目、公共管理与公共服务设施项目及产业项目。
其中公共管理及公共（用）设施项目，包括了公共管理及公共设施项目（行政办公项目、文化设施项目、教育科研项目、体育项目、医疗卫生项目、社会福利项目、文物古迹项目及外事用地项目）、公用设施项目（供水项目、供电项目、供燃气项目、供热项目、通信项目、排水项目、环卫项目、消防项目、环卫项目）以及绿地与广场项目（公园项目、防护项目、广场项目等）；上述项目根据小镇特色的不同，包含的内容会有所不同。
产业项目包括居住用地项目（住宅项目及住宅小区及小区级以下的幼托、文化、体育、商业、区卫生服务、养老助残、公用设施等项目）、商服用地项目（商业项目、商务项目、娱乐康体项目）、工业项目、物流仓储项目。上述产业项目根据小镇产业的不同，包括的项目类型会有所不同。
2.2关于特色小镇的PPP模式
按照中国目前的法律及政策，土地的一级开发及二级开发是分开的，以土地使用权招拍挂作为分界点，土地使用权招拍挂之前为土地一级开发阶段，土地使用权招拍挂之后为土地二级开发阶段，因此特色小镇的整体PPP模式实际需要解决一定的土地法律障碍。针对每个特色小镇的不同情况，对于特色小镇提出如下两种操作模式：
2.2.1特色小镇的整体PPP投资运营模式
此种模式适用于，特色小镇内的经营性项目的未来经营性收入加上部分政府缺口性补助或者奖励，能够覆盖非经营性的土储项目、基础设施项目及公共管理及公共（用）设施项目。此种模式下可以采用特色小镇整体PPP模式，由政府通过合法程序选择社会投资人作为特色小镇的PPP投资人。
但需要考虑的是，此种模式仍然需要社会投资人既完成土地一级部分的投资建设，又要完成二级部分的投资建设，实质有违反中国目前现行土地一二级开发分离的法律政策的嫌疑。国家的相关政府机构已经注意到这个问题，并出台了相关的政策文件来解决这个问题。国土资源部办公厅在《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号）中指出，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）、国土资规〔2015〕10号文件，下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的；（二）通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的；（三）政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。
即，按照上述文件规定，采用PPP模式实施特色小镇项目建设时，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施，也就解决了土地一级及二级开发主体分离的问题。
2.2.2特色小镇部分PPP模式+部分政府购买服务模式
此种模式适用于，特色小镇内的经营性项目的未来经营性收入即便加上部分政府缺口性补助或者奖励，也完全不能覆盖非经营性的土储项目、基础设施项目及公共管理及公共（用）设施项目。此种情况下，根据小镇的实际情况对于土储项目，可以采用政府购买服务的模式；经营性项目与资金能够平衡的基础设施项目及公共管理及公共（用）设施项目，采用PPP模式。
关于政府购买服务的模式，根据《财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知》（财综[2014]96号）的定义，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。关于政府购买服务的模式与PPP模式的最大区别在于，政府购买服务的模式不要求有运营内容和运营收益，对合作期限也没有明确要求。
关于土储项目可以运用政府采购服务模式的根据在于， 2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》【财综4号】（以下简称4号文），根据4号文规定，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。但此时土储项目应当按照规定编制政府购买服务预算，并严格按照有关规定执行；项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资，即不得采用BT模式。
据此提出，可以运用“部分PPP模式+部分政府购买服务模式”完成特色小镇的投资建设及运营。但需要指出的是，政府购买服务的模式与PPP模式的适用流程不同，需遵循各自的适用法律政策体系。
关于政府购买服务预算所涉及的政府财政预算部分的内容在此不赘述 ，详见《土地一级开发及投融资法律实务》一书中第七章土地一级开发的财政预算及支出。
2.3特色小镇PPP模式的实施要点
根据财政部、教育部、科技部等关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知（财金函[2016]47号）指出， PPP示范项目应具备的基本条件包括：一是项目属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域。二是纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。三是合作期限原则上不低于10年。四是对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。
因此，特色小镇的PPP模式在交易模式设计之初，即应该满足上述条件，即需要核查该项目是否纳入城市总体规划和各类专项规划，合作期限的设计不低于10年，同时交易模式中不能有保底承诺、回购安排等变相融资额项目，即需要充分满足PPP项目利益共享、风险分担的宗旨。特色小镇PPP模式的实施，需要满足PPP项目的实施流程，关于特色小镇的实施流程详见下部分内容。
关于特色小镇项目实施中涉及的各项规划及开发计划的编制，详见《土地一级开发及投融资法律实务》一书中第四章土地一级开发中各项规划及开发计划的编制。
三、特色小镇PPP模式的实施流程
3.1关于PPP模式的操作流程
关于PPP模式的操作流程，发改委以及财政部分别出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资（2014）2724号）及《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）等政策文件，分别从不同角度规范PPP项目的操作实施，同时针对基础设施和公用事业的建设运营，国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行2015年联合出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
财金〔2014〕113号文对PPP项目的实施流程规定更为细致，在此以其作为PPP项目实施流程的简介。该文明确了PPP项目的实施，需经过项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段，每个阶段包含内容如下表所示：
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