【建纬观点】也谈PPP模式和政府购买服务的关系
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建纬律师 发表于:2016-06-19 13:38:06 浏览:541次
为转变政府职能，提高公共服务水平和效率，政府在政策层面同时推动PPP模式和政府购买服务的推广应用，但实践中对于PPP模式和政府购买服务的关系莫衷一是。近日国务院办公厅发布《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》（国办发[2016]48号），由国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组，统筹协调政府购买服务改革。再次引发对PPP模式和政府购买服务关系的讨论。为进一步厘清PPP模式和政府购买服务的关系，本文结合我国PPP模式和政府购买服务的规范，简要分析论述PPP模式和政府购买服务的关系。政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务的对象包括政府直接提供的一部分公共服务以及政府履职所需服务事项，结合《政府采购法实施条例》第二条[1]规定，可知政府购买服务属于《政府采购法》规范体系下的政府采购服务。规范上对PPP模式并无统一的概念，总结、归纳财政部、国家发展改革委等部委的PPP模式规范文件可知， PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，与社会资本建立的利益共享、风险共担的长期合作关系，即PPP模式的概念强调政府和社会资本构建的长期合作关系。在PPP模式中社会资本一般承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，[2]其实质是政府利用竞争性方式选择的社会资本按照订立的合同代替政府提供公共服务。因此《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）将PPP项目采购界定为政府采购行为，应适用《政府采购法》等相关规范，结合社会资本在PPP模式下提供公共服务的特征，实践中也将PPP模式认定为《政府采购法》规范体系下的政府采购服务。
注释：[1] 《政府采购法实施条例》第二条：“[…]政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”[2] 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）。政府购买服务和PPP模式均属于政府采购服务范畴，作为两种相对独立的提供公共服务模式，政府购买服务和PPP模式的内涵和外延存在交叉，但二者在具体操作层面存在显著差异。根据项目收益基础和收益来源的差异，一般将PPP项目划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，其中经营性项目采用使用者付费模式，准经营性项目采用可行性缺口补贴付费模式，非经营性项目采用政府付费模式。政府购买服务模式强调政府通过财政预算资金支付购买服务费用，由社会力量提供公共服务。因此使用者付费型PPP模式和可行性缺口补贴型PPP模式与政府购买服务存在显著差异。但政府购买服务和政府付费型PPP模式存在交叉，就理论概念而言，一般认为政府付费型PPP模式下的委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）以及建设-移交（Build-Transfer，BT），在内涵和外延上与政府购买服务方式存在交叉，但实践中由于财政部制定的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”并规定不得将BT项目作为PPP示范项目，因此采用PPP模式按照上述操作模式推进项目的实践存在规范层面的障碍，而政府购买服务模式不存在类似限制，实践中也普遍利用政府购买服务方式对类似项目进行具体的项目操作。除使用者付费型PPP模式和可行性缺口补贴型PPP模式与政府购买服务存在本质差异外，由于实践中政府购买服务和PPP模式适用的规范体系不同，导致政府购买服务和PPP模式在具体操作程序上也存在显著差异，下面将对二者实践操作层面的差异进行论述。《政府购买服务管理办法（暂行）》第六条规定，政府购买服务的主体包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。但PPP模式的承接主体，即社会资本形式，是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括按照特定条件完成改革的政府融资平台公司。即政府购买服务在政策层面承担了事业单位改制的目标，相对而言，PPP模式对承接主体的资质要求更高，主要是促进社会资本参与基础设施和公共服务项目的投资建设。政府购买服务主要适用于适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，即强调政府购买服务主要适用于事务性管理服务领域。在实践过程中，政府购买服务适用范围主要参考各级财政部门制定的本级政府购买服务指导性目录确定。而PPP模式的适用范围并无明确的限制，即主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务或基础设施类项目。因此只要是政府负有提供责任的公共服务或基础设施类项目，在满足PPP模式的基本特征的条件下，均可开展PPP项目。相对于PPP模式而言，政府购买服务方式只能适用于公共服务领域，适用范围相对较窄。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）的规定，PPP模式包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等操作程序。特别是PPP模式下的项目准备程序，要求政府部分按照规定编制项目实施方案，开展物有所值评价和财政承受能力论证工作，并完成项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证的审批工作。而政府购买服务项目，在现有规范体系下，《政府购买服务管理办法（暂行）》规定政府购买服务按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施，对政府购买服务的前期准备工作要求相对简单。即PPP模式规范体系下，PPP项目的前期准备工作的规范性要求更高，程序性更强。
政府购买服务规范体系对政府购买服务的合作期限未作明确约定，但实践中普遍认为政府购买服务方式合作期限短，合作形式灵活多变。《财政部、交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建[2016]34号）规定“对于采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算资金能够保障的前提下，购买主体可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同”，也一定程度表明政府购买服务项目合作期限较短。理论上，PPP模式下的具体操作模式较多，不同操作模式的合作期限也差异显著，但为规范我国PPP模式操作，稳步推进我国PPP模式发展，控制地方政府债务风险，财政部通过推广PPP示范项目的方式，对我国PPP模式的最短合作期限进行规范，即财政部制定的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”，为我国PPP项目合作期限规定了下限值。即我国政府购买服务项目的合作期限较短，而PPP项目的合作期限相对较长。政府购买服务和PPP模式的相关政策规范均强调政府购买服务和PPP模式在转变政府职能、提高公共服务水平和效率方面的作用，强调政府购买服务和PPP模式均是政府利用社会力量提供公共服务方式。政府购买服务和政府付费型PPP模式存在一定程度的交叉，但囿于我国现有PPP模式规范体系对我国PPP项目合作期限的限制，即理论上政府购买服务和政府付费型PPP模式的交叉在实践中并未造成太多的困扰。就目前而言，PPP模式是我国基础设施和公共服务领域重大投资项目的重要投融资方式，而政府购买服务的机制灵活，是我国政府公共服务领域的重要组成部分，二者共同构建了我国政府利用社会力量提供公共服务的机制，对政府转变职能，提高公共服务效率和水平有着重要的作用。上海市建纬律师事务所原创出品！如需转载请注明文章作者及来源(“建纬律师”微信公众号)，任何未注明文章作者及来源的转载均为侵权。
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