【建纬观点】2019年上半年PPP政策观察报告(国家篇四:PPP配套性政策-土地政策及建设工程政策)


来自:建纬律师     发表于:2019-09-17 17:00:32     浏览:598次
PPP配套性政策

1财政政策

前文链接:【建纬观点】2019年上半年PPP政策观察报告(国家篇三:PPP配套性政策之财政政策)


2 . 土地政策

自2017年以来,深化土地制度改革的进程得到了明显的加快。2018年12月24日,《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》发布,为开展土地经营权入股的试点工作提供政策依据。2018年12月29日,第十三届全国人大第七次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》,在农村土地承包经营权制度领域将“三权分置”予以法制化,集体土地制度改革迈出了重要一步。自然资源主管部门在2016年版《产业用地政策实施工作指引》的基础上出台《产业用地政策实施工作指引》(2019年版)…… 这一系列涉及土地政策的文件,在推动新旧动能转换和经济结构升级、保障民生服务设施建设等方面发挥了积极作用。


相关政策1:关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见

文号:

农产发[2018]4号

发文部门:

农业农村部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理总局

发布日期:

2018年12月24日

生效日期:

2018年12月24日

2018年12月24日,农业农村部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理总局联合发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》(农产发[2018]4号,以下简称“农产发[2018]4号文”)。指导意见与农业产业化发展、适度规模化经营和土地制度改革衔接,从土地经营权入股的重要意义、基本原则、重点任务和政策保障四个方面提出土地经营权入股的操作模式和要求,为开展土地经营权入股的试点工作提供政策依据。农产发[2018]4号文印发的政策基础是中共中央办公厅国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,该意见将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。农产发[2018]4号文将为促进乡村振兴发挥作用,帮助解决了一部分“地”的难题,对农业PPP领域的实施是政策上的重大利好。

正如农产发[2018]4号文所描述的,土地经营权入股龙头企业和作价出资农民专业合作社,使农民拥有更多的流转方式选择,让农民分享农业全产业链利润,拓展农民财产性收入来源。

在PPP模式中,社会投资人目前仅限于中外的企业法人,依据是财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)第二条规定:社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。因此,农民或者农民专业合作社都不可能直接以土地的经营权,单独作为社会资本方投资 PPP。但是依据农产发[2018]4号文,农民或农业合作社将可以土地经营权入股农业公司,农业公司作为社会资本,以这样的方式间接参与PPP项目,获得PPP项目的收益。

相关政策2:全国人大常委会关于修改《农村土地承包法》的决定

发文部门:

全国人大常委会

发布日期:

2018年12月29日

生效日期:

2019年1月1日

2015年,修改《中华人民共和国农村土地承包法》列入第十二届全国人大常委会立法规划,由全 国人大农业与农村委员会牵头,中央农办、农业部等部门参与。2017年10月31日,第十二届全国 人大常委会第三十次会议上,全国人大农业与农村委员会副主任刘振伟就《中华人民共和国农村 土地承包法修正案(草案)》进行了说明,11月征求意见稿正式发布向社会公开征求意见。2018年12月29日,第十三届全国人大常委会第七次会议审议正式通过了修改《农村土地承 包法》的决定,修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》自2019年1月1日起正式施行。

新法中有如下亮点:(一)保护承包关系稳定并长久不变;(二)三权分置制度,强调要坚持农村土地所有权,将土地承包权和土地经营权分离,保障土地承包权的同时放活土地经营权;(三)完善登记制度,强化对集体经济组织成员权利的保护;(四)进城务工农民的土地承包权利保护。

《农村土地承包法》的本次进行了较大的修订,响应了农业现代化发展的要求,构建了“三权分置”体系,对于引入各类新型土地经营主体,形成规模化、产业化的农业生产经营具有积极作用。

相关政策3:关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知

文号:

自然资办发〔2019〕3号

发文部门:

自然资源部办公厅

发布日期:

2019年1月9日

生效日期:

2019年1月9日

1月9日,自然资源部办公厅发布《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》旨在为更好实施建设用地“增存挂钩”机制,加快批而未供土地处置,严禁新增以政府储备土地抵押融资行为,加快存量抵押储备土地依法解押并形成合理有效供地。

总体来看,此次通知共四方面内容:一是严禁以政府储备土地违规融资,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构不得在预算之外违法违规举借债务,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。不动产登记机构不得为储备土地办理抵押登记。二是强调严禁将储备土地作为资产注入国有企业,土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担,其他机构一律不得从事土地储备工作。三是妥善处理存量土地储备贷款,促进依法解押并合理供应。可以按照党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的精神和有关要求,商有关部门统筹偿还相关债务或依法置换抵押物。四是加强土地储备信息报送。要求各地土地储备机构严格按要求在部土地储备信息系统中填报相关信息,为科学制定政策、防控风险提供依据。其中,抵押处置情况将作为2019年度土地储备机构名录更新的重要依据。此外,该《通知》首次要求各级自然资源主管部门将土地储备情况纳入地方政府向同级人大报告的全民所有自然资源资产情况中,为准确掌握全民所有储备土地资产、防范地方政府债务风险提供相关依据。

相关政策4:关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见

发文部门:

中共中央办公厅、国务院办公厅

发布日期:

2019年4月14日

生效日期:

2019年4月14日

2019年4月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称“《指导意见”》)。《指导意见》对加快健全自然资源资产产权制度,统筹推进自然资源资产确权登记、自然生态空间用途管制改革,构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,具有重大推动作用。完善自然资源资产产权制度需坚持四大基本原则:一坚持保护优先、集约利用;二坚持市场配置、政府监管;三坚持物权法定、平等保护;四坚持依法改革、试点先行。

《指导意见》中对于自然资源资产产权制度建设的重点主要体现在以下三个方面。

土地方面,落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,开展经营权入股、抵押,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权,促进空间合理开发利用。

矿产方面,探索研究油气探采合一权利制度,加强探矿权、釆矿权授予与相关规划的衔接,依据不同勘查阶段地质工作规律,合理延长探矿权有效期及延续保留期限,根据矿产资源储量规模,分类设定采矿权有效期及延续期限,依法明确采矿权抵押权能,完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。

海洋方面,探索海域使用权立体分层设权,加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租作价出资(入股)等权能,构建无居民海岛产权体系,试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。完善水域滩涂养殖权利体系,依法明确权能,允许流转和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权,取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。


相关政策5:关于印发《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》的通知

文号:

自然资办发〔2019〕31号

发文部门:

自然资源部办公厅

发布日期:

2019年4月24日

生效日期:

2019年4月24日

5月15日,自然资源部办公厅印发《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》,在该《指引》由总则、土地供应基本规定、产业用地政策实施与产业用地管理要求四部分组成。产业用地政策是指国务院、国务院办公厅及自然资源部等部门的规范性文件中规定的适用于特定行业的用地政策。该《指引》重点对特定行业涉及的国土空间规划、土地用途管制、土地利用计划安排、土地供应、土地利用、不动产登记等涉及的政策要点予以归纳说明。

该《指引》明确规定,产业用地可由两种方式获得,一是划拨方式取得国有建设用地使用权,二是出让方式取得国有建设用地使用权。在实践中确需改变土地用途的,须经有关人民政府自然资源主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。经批准改变土地用途的,签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同,相应补缴国有建设用地使用权价款,按规定办理不动产登记。

该《指引》首次规定对产业用地探索抵押融资,其可依据国办发[2019]5号文件的规定,探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资;或依据国办发[2017]21号文件的规定,探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。

相关政策6:关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见

发文部门:

中共中央、国务院

发布日期:

2019年5月23日

生效日期:

2019年5月23日

 2019年5月23日,《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称“《意见》”)发布。《意见》中强调,国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大部署。

《意见》指出,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题。因此,《意见》要求到2020年,基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策 体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年,健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。《意见》从总体框架、编制要求、实施与监管、法规政策与技术保障、工作要求几个方面,对建立国土空间规划体系作出具体的工作部署。


3.建设工程政策

伴随着优化营商环境,建设工程领域的政府职能转变和“放管服”改革工作继续深入进行。建设工程领域的重大改革举措包括,2018年上半年关于必须招标的工程项目的新规定,大幅度缩减了必须招标的工程项目范围;住房和城乡建设部于2018年9月取消了施工合同备案制度;《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》的公布与施行对于在全国范围内统一裁判标准,解决建设工程领域争议的普遍性问题具有重要的指导意义;住房和城乡建设部办公厅发布支持民营建筑企业发展的通知,促进企业公平竞争……下面,我们选取了其中部分政策进行解读。

相关政策1: 建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法

文号:

建市规[2019]1号

发文部门:

住房和城乡建设部

发布日期:

2019年1月3日

生效日期:

2019年1月1日

2019年1月3日,住建部发布《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法》(建市规[2019]1号,以下简称“1号文”),并自2019年1月1日起实施。2014年10月1日起施行的《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法(试行)》(建市[2014]118号,以下简称“118号文”)废止。

1号文进一步区分“转包”与“挂靠”的认定与处理;明确母公司承接工程后交由子公司实施认定转包的情形;新增联合体内部认定转包的情形等。在我国,由于违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为,不仅是导致建设工程合同无效的主要原因,还是建设工程争议解决领域的主要方面。因此,尽管1号文仅为效力等级较低的行政规范性文件,但其在相关违法行为的具体认定标准方面对建设工程争议解决实践的影响,值得业界高度重视。

相关政策2:最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)

文号:

法释[2018]20号

发文部门:

最高人民法院

发布日期:

2018年12月29日

生效日期:

2019年2月1日

2019年2月1日正式生效的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》(以下简称“《司法解释二》“),共计二十六条,对建设工程施工合同审理中常见问题在司法解释一的基础上进一步细化。《司法解释二》主要规范了合同效力问题、工期问题、工程质量问题、结算问题、鉴定问题、优先受偿权问题。

相关政策3:关于支持民营建筑企业发展的通知

文号:

建办市[2019]8号

发文部门:

住房和城乡建设部办公厅

发布日期:

2019年1月30日

生效日期:

2019年1月30日

2月1日,中国住房和城乡建设部发布《住房和城乡建设部办公厅关于支持民营建筑企业发展的通知》,该《通知》指出,为促进企业公平竞争,民营建筑企业在注册地以外的地区承揽业务时,地方各级住房和城乡建设主管部门要给予外地民营建筑企业与本地建筑企业同等待遇,不得擅自设置任何审批和备案事项,不得要求民营建筑企业在本地区注册设立独立子公司或分公司。

同时要求优化招投标竞争环境。《通知》明确,招标人不得排斥民营建筑企业参与房屋建筑和市政基础设施工程招投标活动,对依法必须进行招标的项目不得非法限定潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式,不得对民营建筑企业与国有建筑企业采取不同的资格审查或者评标标准等。

此外,《通知》明确要求,加强诚信评价体系建设。各级住房和城乡建设主管部门在开展建筑企业诚信评价时,对民营建筑企业与国有建筑企业要采用同一评价标准,不得设置歧视民营建筑企业的信用评价指标,不得对民营建筑企业设置信用壁垒。及时清理歧视、限制、排斥民营建筑企业的诚信评价标准。各级住房和城乡建设主管部门要高度重视支持民营建筑企业发展工作,进一步完善工作机制,创新监管手段,构建统一开放、竞争有序的建筑市场环境,促进民营建筑企业持续健康发展。

相关政策4:关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见

文号:

发改投资规[2019]515号

发文部门:

国家发展改革委、住房城乡建设部

发布日期:

2019年3月5日

生效日期:

2019年3月5日

3月5日,国家发展改革委、住房城乡建设部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》,该《意见》的发布旨在深化投融资体制改革,提升固定资产投资决策科学化水平,进一步完善工程建设组织模式,提高投资效益、工程建设质量和运营效率。

该《意见》规定要规范投资决策综合性咨询服务方式。在实践中,投资决策综合性咨询服务可由工程咨询单位采取市场合作、委托专业服务等方式牵头提供,或由其会同具备相应资格的服务机构联合提供。牵头提供投资决策综合性咨询服务的机构,根据与委托方合同约定对服务成果承担总体责任;联合提供投资决策综合性咨询服务的,各合作方承担相应责任。

同时,在政府投资项目要优先开展综合性咨询,政府投资项目要围绕可行性研究报告,充分论证建设内容、建设规模,并按照相关法律法规、技术标准要求,深入分析影响投资决策的各项因素,将其影响分析形成专门篇章纳入可行性研究报告;可行性研究报告包括其他专项审批要求的论证评价内容的,有关审批部门可以将可行性研究报告作为申报材料进行审查。

该《意见》倡导以全过程咨询推动完善工程建设组织模式。《意见》中规定,一是以工程建设环节为重点推进全过程咨询,全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提,帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金。二是探索工程建设全过程咨询服务实施方式,咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施,也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。由多家咨询单位联合实施的,应当明确牵头单位及各单位的权利、义务和责任。其次,在该过程中要充分发挥政府投资项目和国有企业投资项目的示范引领作用,引导一批有影响力、有示范作用的政府投资项目和国有企业投资项目带头推行工程建设全过程咨询。鼓励民间投资项目的建设单位根据项目规模和特点,本着信誉可靠、综合能力和效率优先的原则,依法选择优秀团队实施工程建设全过程咨询。三要求全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时,应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。此外,工程建设全过程咨询项目负责人也应当取得工程建设类注册执业资格且具有工程类、工程经济类高级职称,并具有类似工程经验。


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