红鼎贾康:PPP融资任重而道远

近年来，国家加强了对地方政府债务融资管理及相应风险的制度建设，在法规、政策和市场力量的双重约束下，地方政府及其融资平台债务在公共基础设施建设中的地位出现了明显下降，社会资本在公共基础设施建设中开始发挥越来越重要的作用。一种新的融资模式——PPP在公共基础建设领域发展壮大，并被寄予厚望，从2013年以来中央政府出台的大量文件中可以看到，政府大力推广政府与社会资本合作模式，明确鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

PPP是一种新型的项目融资与实施方式，但并非是对项目融资的彻底颠覆，主要运作思路可以概括为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司、签定特许经营合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的财务投资者组成的项目开发股份公司)，由特殊目的公司负责筹资、设计、建设、经营及维护。政府通常与提供贷款的金融机构达成直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协议，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。这种融资是政府、战略投资者和财务投资者基于某个项目而形成的一种“双赢”或者“多赢”的合作模式，其实质是：政府通过给予项目公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的加快建设及有效运营；政府公共部门通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者及其组建的项目公司有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特殊目的公司建设和运营合作项目。投资者或特殊目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特殊目的公司按约定规则依法承担授予特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特殊目的公司的偿债责任。

可以看出，PPP项目融资是未来基础设施建设的发展方向，但是对于吸引投资者尤其是社会资本而言，这种期限长（项目的存续期一般为20～30年，甚至更长）、投资回收慢、风险复杂的项目融资要成为成熟的市场模式，可能还缺少包括全套法律体系在内的顶层设计，市场也还没有形成较好的信任环境，这都构成了项目签约率上不去的实质障碍。

从投资者角度来看，我国PPP模式的合格投资者群体中，社会资本并没有排除按市场化运作的国有企业这一重要参与主体，比如国家发改委2014年年底印发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，社会资本指的是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资经营主体。与传统政府项目融资相比，PPP模式的最大区别就在于政府部门在参与PPP模式时的双重角色——投资者与监管者，政府部门必须明确自身在PPP全流程不同环节上的角色及责任。特别是在政府部门具有远强于社会资本的行政权力的背景下，政府必须尊重PPP项目中与社会资本签署的协议，维护社会资本的应有利益，履行自身应负的责任和义务，坚定履行契约精神，才能实现PPP项目的稳定有序推进。