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PPP项目贷款风险分析要点
由于部分数据难以取得,从以下方面简化分析:
1、看政府的级别。优选省级政府,次选地级政府,再选县级政府,县以下不做。开发区也一样分级别看。(“县以下不做”并非银行的要求,而是在所有的政府文件中,有关PPP的实施机构均为县级以上人民政府及其部门单位)。
2、看政府的区域。优选东部地区,次选中部地区,再次西北和东北地区。区域也要具体看,有的地方经济状况较差,但也基本没什么债务,而中央政府的转移支付支持力度很大,这些因素也要考虑。
3、看政府所在城市的经济分层。优选一线城市,次选二线城市,再选三四线城市。四线以下城市不做。
4、看政府的评比排名。如中国经济百强县等。国家级、省级贫困县则减分。
5、看政府的财力。主要分析政府财力和债务情况,计算债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率、财政自给率等指标。
6、看政府的规范性。包括行政行为的规范性以及财务的规范性。后者主要指政府财务和债务信息反映的是否真实全面,有无违规举债、隐性债务等。
7、看政府的历史履约纪录。包括政府性债务的履约情况,当地平台和国企的债务履约情况,政府工程垫资施工的比例、有无拖欠大额工程款等。
可以从以上维度设置指标,结合所在金融机构的资源、风险偏好,划一个抢做、可做、不做的政府名单。
8、最终看政府的付费责任是否能够合规地纳入预算、通过人大、并载入合同。
(六)对于社会资本的分析,主要从以下方面进行:
1、专业能力
2、行业地位
3、财务实力
4、合作经验和优势
5、投资目的和愿景
其中,4、5两点是考虑PPP项目的特性而提出的特别要求。
由于多年来,在一些公共服务领域已经形成了一些行业龙头企业,它们具有专业能力、行业地位和合作经验及历史业绩,可以把这些企业作为优选对象。
由于上市公司、大型央企、地方龙头国企、行业龙头民企在社会责任、综合实力、与地方政府的博弈能力方面具有优势,可以把这些企业作为优选对象。
部分在细分市场领域具有技术、施工、运营、管理优势的企业,目前的规模虽然不大,也可以作为重点选择的对象。
(七)对于项目本身,主要从付费方式、合作方式和所属行业去分析:
如果是政府付费的项目,主要分析政府的信用以及项目公司的履约能力。
如果是使用者付费项目,主要分析项目的市场前景和项目公司的履约能力。
如果是可行性补助(政府补贴 +使用者付费)的项目,需要分析政府信用、项目的市场收入和项目公司的履约能力,还要分析项目发生不确定性因素后,各方利益和责任协调机制是否完善、平衡。
由于政府在项目甄别、社会资本选择、保证公共项目运营方面的责任和主导地位,代表项目所处的区域经济环境,所以,对于政府的分析仍然是PPP项目分析的核心。
(八)PPP项目的合作形式有O&M、MC、TOT、ROT、BOT、BOO等。
O&M、MC方式一般对银行融资需求较少,在此不作分析。
BOT、BOO是新建项目,完工风险和市场风险较大,TOT、ROT是存量已建成项目,完工风险和市场风险较低。
(看见没有,银行反倒喜欢TOT、ROT项目。而这也是中央自2015年PPP之初就大力推广,今年又反复下文要求推动的)
(九)行业分析
1、公用事业
一般属于“使用者付费”的项目,政府无需承担运营补贴支出责任。但政府仍将承担财政或有支出责任。风险在于:公用事业产品的价格是受管制的,而经营成本是市场化的。
2、污水和垃圾处理等公共环保工程
政府在此类项目中一般承担“最低需求风险”。此类项目的优势在于,项目的业务量有历史数据作支撑,最低需求便于测算,但补贴机制设计较为复杂。此类项目有一定的技术专业性,要注意对社会资本的技术资质和行业经验的分析。
3、保障性安居工程
过去多采用和商业捆绑开发的模式,风险在于:商业部分的销售、租赁受房地产市场波动的影响,对于项目超额收益的分配,也会成为政府和社会资本之间的一个争议点。
87号文之后,棚改仍可采用政府购买服务模式。不过要注意项目应该归属于“党中央、国务院统一部署的”两个三年规划1800万套和1500万套;还有期限虽然可以突破中期财政规划、逐年安排预算,但是财政部此前的文件也说了要“按项目进度编制预算,及时拨付资金”。
保障性安居工程项目的收入不得与土地出让收入挂钩,但由于土地出让收入属于政府的专项预算收入,事实上构成政府的付费能力,从而对项目还贷产生影响,所以,应该加强对当地的房地产市场进行分析。在分析项目的还贷能力时,把项目可以带动的土地出让收入一并分析。
4、交通基础设施
此类项目的收入模式一般有两种,一种是没有收入,全靠政府付费;另一种是有部分收入,但需要政府补贴。
对于后一种,难点在于收入的预测,以及政府和社会资本对于预测数据的确认、对于通行费价格的确定和调整。
还需要注意的是,协议对于政府介入权的约定,以及项目排它性条款丧失的风险。
5、医疗和养老服务设施
前景广阔,但行业尚不成熟,其前期需求难以准确测算。
国家层面对此类项目的扶持政策尚未出台,对项目的影响尚难预料。
属于软性服务,服务标准的设置、达标检测的方法、付费绩效的考核不宜确定,受主观评价较大。
6、城镇化和新区开发
此类项目规模都比较大,投资金额高,回收期较长,土地出让和升值前景不确定,存在招商引资风险。
对于以园区商业部分补贴基础设施和公建开发的,还存在房地产市场风险、土地管理制度、土地招拍挂、政府平台管控等相关的政策风险
7、海绵城市智慧城市综合管廊
有一定技术含量,适合专业公司,民营企业有机会。此类项目规模比较大,与城镇开发配套,有利于大型综合性房地产园区开发企业,中型企业主要看其技术和配套能力。
这些项目试点期间受中央政府财政扶持力度较大,投资规模大,存在银行信贷业务机会。选好政府、选好项目所在的区域是关键。
(十)PPP项目全流程风险审查要点。
由于PPP项目的期限在十年以上,甚至达到20年以上,牵涉环节多、变化情况复杂,所以要注意全流程各个环节的风险点。
1、项目前期阶段
应注意审查政府和社会资本双方对于项目需要完成的前期工作内容、深度、进度要求,以及需要采用的技术标准和规范是否清晰。
2、项目建设阶段
主要审查项目工程建设条件,进度、质量、安全要求,变更管理,实际投资认定,工程验收,工程保险及违约责任等事项约定是否全面。完工风险是否可以得到有效控制。
3、项目运营阶段
4、移交资产阶段
(十一)合规性。
PPP项目与其它固定资产项目投资一样,也需具备项目自身的合规性要件,主要是:
1、借款主体、资质的合法性
2、行政审批许可等(立项、核准、土地、用水、环保、节能等)
3、贷款用途的合法性
4、还款来源的合法性
5、税收补贴的合规性
6、争议解决的完备性
7、商务配套文件的合法性(如特许经营协议、项目合同等的合法性)
8、担保的合法性及可执行性
PPP项目的特殊性合规要求很多,主要从下面四个方面分析:
1、合格的社会资本
平台怎样改制才算到位?国企充当社会资本需要具备什么条件?
2、合规的合作模式
是否适用PPP?政府购买服务?特许经营?是否仍属于平台贷、BT?
3、合格的操作流程
选择适合的合作模式后,要按政府规范的操作流程进行
4、合规的风险分担
不能名股实债、不能固定回报、不能增加政府隐性债务
5、合规的政府采购
政府的公共项目不管采取何种运作模式,均需遵循《政府采购法》,若违法会导致采购行为无效。
6、合规的预算管理
能够有效地列入预算,并且不构成政府性债务
PPP项目的合规性较为复杂和重要,限于篇幅,这里只列出一个框架。
现在有一部分PPP项目融资难,或者银行批了贷,却提不了款,主要就是因为银行是带条件批的,条件就是满足国家关于项目建设运营的合规的要件,以及PPP模式的合规要件。
抛开合规性要素,如果你的PPP项目融资困难,恐怕你要换位思考,从本文一开始,银行考虑问题的五个纬度去思考:
1、与我合作的地方政府是否具有稳定的财力和可靠的信用?
2、与我合作的社会资本是否具有足够的出资能力、施工履约能力并且能够承担项目长期运营的风险?
3、我的PPP项目是否具有稳定可靠的收入来源并且足够覆盖还款?
4、在长达十年以上的合作期内,双方的风险收益分配是否平衡?我们是否能够精诚合作并且把可能的风险要素考虑周全、做出了安排?
5、PPP项目实施的各个阶段会不会因为合法合规问题导致项目取消、发生风险,或者因违规导致领导掉了乌纱帽?
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